城鄉建設用地增減掛鉤項目社會風險識別

陳揚 張曉平 王杭州

摘 要：運用工作分解結構方法，構建城鄉建設用地增減掛鉤項目社會風險識別體系，并通過德爾菲法和因子分析法相結合的方式確定風險因素權重。通過評價指標體系權重的觀察發現農戶個人利益問題，農戶意見表達問題，項目新增耕地數量、質量問題、項目資金使用問題為增減掛鉤項目中比較容易出現的潛在風險問題。針對這些風險問題，政府、項目實施方需立足農戶需求，完善農戶意見表達渠道，切實保障項目各項制度規范，資金合理利用，保護耕地，實現項目效益最大化。

關鍵詞：城鄉建設用地增減掛鉤 社會風險 工作分解結構

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A

近年來，隨著增減掛鉤項目的試點推廣，如何在增減掛鉤實施過程中降低甚至規避項目潛在風險矛盾，使項目能實現其最大效益，成為了當前決策者和執行者面臨的重大挑戰，同時逐漸引起學者們的關注。相關研究大都是選擇某一角度分析增減掛鉤在某些特定環節中的矛盾沖突，尚缺乏對增減掛項目社會風險的系統全面分析。本研究擬立足于增減掛鉤項目整個過程，運用工作分解結構法（WBS）梳理增減掛鉤項目各個環節可能存在的風險因素，并系統性識別增減掛鉤項目可能存在的社會風險點。

1.增減掛項目社會風險識別方法

工作分解結構（Work Breakdown Structure，簡稱WBS），是項目管理中的一個分析項目內容的一種方法，可以理解為是歸納推理分析方法中的事件樹分析法在項目管理上的應用。WBS是以項目結束完成為目的導向，按照項目流程對整個項目分成若干個組，再按項目要素將每組細化成若干個單元。項目實施推進過程中涉及的各行為主體及行為主體之間的利益博弈是項目的主要風險源。增減掛鉤項目的推進過程中，站在行為主體的視角下，通過WBS分解增減掛鉤項目的工作流程，識別出不同環節中各行為主體參與的風險因素，為識別的風險因素進行權重賦值，以實現量化項目社會風險水平的目的。本文采用德爾菲法和因子分析法相結合的方式進行，通過對數據整理分析，確定風險識別各指標權重，比較系統中各個風險因素所對應的權重大小，即可反映出增減掛鉤項目的各種風險因素的風險性程度。

2.增減掛項目社會風險因素識別

通過對增減掛鉤項目的工作流程梳理，依據項目流程將整個項目從前期準備到具體實施依級別劃分，并采用德爾菲法和因子分析法相結合的方式確定每個指標權重，如表1所示。本次確權研究選擇縣國土局增減掛鉤項目管理相關工作人員及高校內參與過增減掛鉤項目或對增減掛鉤項目有研究的專家，合計15人，對識別的社會風險因素的風險性、影響性依次打分，分值范圍為[1，5]取整數。每個風險因素的權重取值范圍規定在[0，1]之間，權重的數值越大表明風險因素對增減掛鉤項目帶來風險沖突的可能性和影響程度越明顯，即風險性越高。

通過對兩個體系的風險因素打分后，分別進行因子分析并提取公共因子，再以每個因子的方差貢獻率作為權數與該因子的得分乘數之和構造得分函數：

從表1的風險因素指標權重來看，在項目規劃編制環節中，農戶對可補償面積調查結果不認可（A14）、農戶對補償標準不滿（A15）、農戶不愿搬遷（A16）、項目規劃前未聽證（A23）、農戶聽證參與不足，意見表達受限（A24）的權重比較高，分別達到了0.1011、0.1535、0.1301、0.1267、0.1058，而公示內容不規范、完整（A22）、項目區拆舊區復墾新增耕地和節約建設用地潛力低（A12）的權重相對較低，只有0.0314和0.0513。在項目實施及后續環節中，新增耕地數量質量沒達標（B11）、項目運行資金使用不當，監管不得力（B14）、農戶對超期過渡的安置補償費不認可（B17）、驗收流程不規范（B18）的權重比較高，分別達到了0.1019、0.1234、0.1053、0.1052，而土地權屬調整不明確（B12）、未搬遷農戶生活受到限制（B21）的權重相對較低，分別為0.0215、0.0439。

針對城鄉建設用地增減掛鉤項目社會風險問題，可從項目本身及項目行，為w主L體兩個角度分析。第一，從項目自身視角來看，項目實施的關注點主要是實施的過程和實施的結果。從過程來看，影響因素較為重要的是經濟因素，即項目資金問題。項目資金是項目正常實施的保障，是整個項目開展的基礎。從項目對農戶補償到項目開工實施，資金若是出問題，對項目的阻礙是最為顯著的。從實施結果來看，項目結果的一個重要方面是新增耕地情況，耕地數量與質量兼顧對新增耕地結果的重要標準。第二，從項目行為主體視角來看，農戶的相關風險是行為主體風險中最為突出的關鍵風險，其具體表現為農戶利益未得到滿足。農戶利益受損是影響農戶參與積極性的重要原因之一，尤其是當農戶個人利益受損時，對農戶參與積極性的沖擊更大。農戶利益未得到滿足來源于政府、項目實施方與農戶的溝通有限，致使農戶意見表達受限，使政府、項目實施方未能及時獲取農戶的需求，因此為項目規劃制定時埋下風險的種子。

3.結論與討論

從項目社會風險整體來看，增減掛鉤項目的重點風險源主要有項目資金保障風險、項目新增耕地數量質量風險、農戶個人利益需求沒滿足和農戶意見表達受限風險。針對這些社會風險點，政府和項目實施方需進一步加強與農戶的溝通，保證溝通渠道暢通，以農戶需求為出發點和落腳點制定項目規劃，從根源上避免農戶因需求不滿而帶來的風險問題。農戶也應積極主動了解項目基本情況，積極主動表達自身意見，配合完成增減掛鉤項目。此外政府也需加強制度貫徹、經濟審查、耕地監管，保證項目立項制度、項目驗收制度的規范，保障項目資金合理利用，保護項目區耕地數量和質量，使項目收益實現最大化。項目實施方應配合政府工作和監管，切實了解農戶需求，合法合理制定規劃實施方案，保證項目有序進行。

基金項目：江西省社科規劃項目（18SH08）；江西省高校人文社會科學研究項目（GL17205）

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