社會效益債券淺析

楊輝 方怡向 武慧斌

摘要：社會效益債券是近年來公共服務領域的一種創新融資方式。本文介紹了社會效益債券的含義與運行機制，比較了國內外社會效益債券的異同，總結了國外社會效益債券的發展經驗，并提出我國發展社會效益債券的政策建議。

關鍵詞：公共服務 社會效益債券 運行機制 績效評估

隨著全球經濟的快速發展，人口、交通、公共衛生等領域產生的社會問題也在增多。要解決這些社會問題，需要發揮政府、市場和社會組織的作用。從各國實踐來看，在解決社會問題的過程中，政府、社會組織等主體也會面臨資金瓶頸、激勵不足等挑戰。在此背景下，社會效益債券憑借其協同治理的理念、清晰的效益導向，成為社會治理的一種輔助工具選擇。

社會效益債券的運行機制及應用情況

（一）社會效益債券的含義

社會效益債券于2010年誕生在英國，是英國政府為了促進社會項目籌資、提高社會項目績效，與社會中介機構、服務提供者和社會投資者基于合作伙伴關系而形成的社會項目籌資模式。該模式鼓勵各方取長補短，在合約條款的限定下通力合作，并由第三方機構對項目績效進行獨立評估。

目前不同國家和地區對于這種籌資模式的表述有所不同，但其核心內容大體一致。為便于研究，本文統一采用“社會效益債券”的表述。

（二）社會效益債券的運作機制

從嚴格意義上講，社會效益債券并不能算作是一種債券。因為在本質上既不要求政府發行債券，也不像傳統債券那樣有固定的投資回報；在結構設計上更類似于具有期權性質的結構性產品。社會效益債券是在政府、中介機構（社會籌資機構、項目管理者）、社會投資者、服務提供者（專業的社會服務機構）、績效考評者（第三方評估機構）、服務接受者（服務目標人群）等六方利益相關者之間建立的合作伙伴關系（見表1）。

社會效益債券運行機制的核心，是提前展開針對某些社會問題的預防工作及實施早期干預，以期節省日后治理社會問題所需的經費。社會效益債券與傳統債券的相似之處在于，都需要經歷由發起到償付的過程，即政府通過中介機構向投資者融資，將募集資金用于資助社會服務提供者，從而為目標群體提供幫助，最后通過獨立的第三方機構對服務提供者的服務質量、績效和社會影響進行評估，并根據最后的評估結果由政府決定是否為服務項目買單（見圖1）。

（三）社會效益債券的應用情況

目前英國是社會效益債券應用最多的國家。此外，美國、加拿大和澳大利亞等國也相繼借助社會效益債券來解決社會問題。根據社會效益債券全球數據庫的不完全統計，截至2017年末，全球社會效益債券項目累計達89個，直接受益人約為11.4萬人。募集資金主要用于勞動力開發、住房、兒童與家庭福利、醫療健康、刑事司法、教育、環境與可持續發展、特殊群體等社會領域（部分案例見表1）。

目前社會效益債券在我國的應用十分有限。以扶貧項目為例，根據Wind的統計，2016年至2018年5月末，國內募集資金用途涉及扶貧項目的債券共計423只，發行規模為2.37萬億元，但只有山東沂南這個扶貧項目是以社會效益債券的形式成功發行的。

2016年12月23日，我國首單社會效益債券——山東省沂南縣扶貧社會效應債券在全國銀行間市場交易商協會完成注冊并成功募集資金。該債券采取非公開定向發行，發行人為沂南縣城鄉建設發展有限公司，投資者為中國農業發展銀行、青島銀行、齊魯銀行、臨商銀行和青島農商銀行，募集資金5億元，期限10年，主要投資于沂南縣扶貧特色產業項目、扶貧就業點、扶貧光伏電站、扶貧公共服務和基礎設施配套等“六個一”扶貧工程，預計將惠及當地125個貧困村的2.2萬群眾。在收益結構上，采用“本金保證、收益浮動”的方式，根據募集資金扶貧效果第三方評估結果來實行階梯定價，收益率浮動區間在3.25%～3.95%。

國內外社會效益債券的比較筆者通過將我國與國外發行的一些社會效益債券進行對比，發現兩者具有一些共同特征，例如：交易結構及其組成元素基本相似，募集資金投向均指向社會問題領域，發行方式多采取非公開發行，均采用收益回報與項目服務績效掛鉤的結果導向，等等（見表2）。

但兩者也有不同之處，主要體現在投資主體、服務提供者和收益結構等方面。一是在投資主體方面，國外的投資者一般為非盈利機構和慈善基金會等具有公共屬性的資本，如英國的Social Finance、Life Chances Funds等；而國內投資者為金融機構。二是在服務提供者方面，國外一般為社會企業或社會組織；而國內為政府部門或相關部門。三是在收益結構方面，國外的社會效益債券原則上對本金不作保證，社會項目的全部或部分損失可能將由投資者承擔。但也有部分社會項目會通過個人管理的慈善基金會為投資者提供一定額度的擔保，以減輕投資者因項目失敗而帶來的損失。而國內社會效益債券的收益結構采用“本金保證、收益浮動”的方式，即沂南縣政府依法與債券發行方簽訂扶貧工程政府購買協議，在存續期內向發行方定向采購扶貧服務。這種類似“回購協議”的安排，使投資者的風險相對減小，政府在其中發揮著主導者、協調者和支持者的作用。

社會效益債券的國際經驗

社會效益債券在英、美等國已歷經八年多的發展，運行態勢良好，其運行經驗總結如下：

一是政府的財政支持。政府部門的財政支持促進了社會效益債券的快速成長和發展。例如，英國政府將其自身定位為社會效益的“市場管家”，于2014年設立2000萬英鎊的“社會效果基金”，推動公共部門開展社會效益債券項目，并在同年正式啟動對社會效益債券等社會投資項目的稅收減免政策，包括給予所得稅減免、資本利得稅遞延和免征等稅收優惠；美國于2012年建議在其財年預算中撥款1億美元用于社會效益債券試點，2014年撥備了3億美元的預算。

二是專業機構的發展和繁榮。社會效益債券的績效最終取決于受資助社會組織的服務能力。從英、美等國來看，這些國家已形成了較多運營成熟的社會組織，而且配備了專業的投資經理進行運作。例如，2012年英國設立投資與合約準備基金（Investment and Contract Readiness Fund）和社會孵化器基金（Social Incubator Fund），不斷培育支持小型社會企業和社會服務機構的成長和發展。社會組織的專業程度與積極參與大大提升了社會項目的服務效果，也促進了社會各界對社會項目、公益、慈善事業的進一步關注。

三是專業、透明的獨立評估。獨立評估機構在衡量項目是否達到預期目標及投資者是否有資格獲得投資回報方面，起著關鍵作用。在國際實踐中，高校、第三方評估公司等擔任了評估專家的角色，這些主體能否獨立、公平、公正、客觀、準確地開展項目績效量化評估至關重要。例如，在英國的首單社會效益債券項目中，績效評估由格林威治大學和萊斯特大學共同承擔；美國的績效評估由選定的評估機構直接向專門協調機構（各州審計局或其他類似機構）提交評估報告，經協調機構核驗同意后才能發送給利益相關方。這種模式一方面有利于評估機構客觀、公正和透明地開展評估，另一方面也有利于降低各參與方對項目評估的影響。例如，美國馬薩諸塞州的社會效益債券項目，評估工作由城市研究院和公共咨詢集團共同承擔。城市研究院作為獨立的評估機構負責為項目隨機設置對照試驗，評估兩組項目的績效水平；公共咨詢集團作為獨立驗證機構，負責評估城市研究院擬采取評估方法的準確性和適應性，并驗證其評估結果。

對我國發展社會效益債券的建議

筆者通過研究發現，社會效益債券一般適用于期限長、可量化的社會服務項目。目前各國仍在積極探索社會效益債券的發展方向和結構創新，從而挖掘出更多適用于社會效益債券的公共服務領域。

我國雖然已經在扶貧領域試水社會效益債券，但在向更多社會領域推廣應用方面還面臨著許多困難與挑戰，如國內多層次資本市場有待深入發展、社會公益項目投入資金相對不足、社會組織力量較弱、缺乏優質的服務提供者和相應的專業人才等，建議可以結合我國國情進行探索。

（一）突出政府“自上而下”的引導與協調作用

從國外實踐來看，社會效益債券是一種高度知識密集型的社會項目籌資方式，在社會干預項目遴選、績效指標確定、合同起草、提供社會服務、項目績效評估等方面，都需要豐富的經驗和專業背景來提供支撐。全球第一個社會效益債券項目經歷了18個月才正式推出，也從側面反映了這種籌資方式的復雜性。當前國內社會效益債券尚處于起步階段，建議政府部門加強對社會效益債券的研究和扶持。一是突出政府的鼓勵和引導作用。我國專項創新債券多以政府“自上而下”的引導為主，建議加強政府與中介機構、社會組織、評估機構等主體的溝通，更好地發揮政府的鼓勵和引導作用，提高公眾對社會效益的關注度。二是重視對社會效益債券的研究。建議搭建社會效益債券研究平臺，將國外成功案例與國內實際情況相結合進行研究，不斷挖掘適合社會效益債券的公共服務項目，積累項目經驗，降低實踐風險。三是完善配套制度。制定社會公益項目投資稅收優惠政策，吸引更多的社會資本參與到社會項目投資中。四是發展并建立社會效益債券二級市場，提升社會效益債券的流動性，促進市場資源配置，增加投資者的回報。

（二）培育專業項目運營機構

從英國彼得格勒鎮的社會效益債券案例來看，中介機構在項目中擔任了主要設計者、資金籌集者和運作協調者的角色。中介機構整合了來自各個領域的專業人才，從而能夠有效應對項目中出現的復雜問題。由此可見，中介機構的專業水準可以直接影響整個項目的成敗。從國外實踐來看，通過發揮市場的作用，可以在一定程度上減少政府在購買服務中自行篩選合適的社會服務組織所面臨的困難。目前我國民間資本、慈善事業還處于發展階段，社會組織的力量和規模較小，建議出臺有利于推動社會組織發展的政策措施，促進其快速成長，增強其可持續發展能力，進一步促進社會服務市場的繁榮。

（三）強化社會效益評估

客觀、準確的量化評估是評價社會效益債券項目績效的關鍵。高校的研究機構、第三方評估公司及社會組織等均可為項目的服務效果提供評估。為使評估工作準確、透明、客觀，需要保證評估機構的獨立性。建議我國參照國際慣例，遴選出政府、投資者等各方均認可的、行業內公信力強、技術水平高的第三方機構。同時，結合國內實際和國際社會投資回報評估（SROI）方法，開發適合我國的專業評估方法體系。此外，在專業評估機構技術評估模式的基礎上，吸納民意，將公眾滿意度作為參考評估指標，合理運用公眾和專家知識，不斷完善評估方法體系，充分發揮第三方評估機構的監督作用。

（四）培育責任投資機構

社會效益債券的投資者可以分為傳統的公益性投資、效益型投資和收益型投資三類。其中，傳統的公益性投資以公益慈善事業為唯一投資目的。效益型投資是在實現財務保底的基礎上追求社會效益最大化的投資，即以實現積極的社會和環境效益為主要目的而非財務回報，并承擔社會公益類和環保類項目的財務風險和回報風險。收益型投資是在追求財務回報最大化的前提下，兼顧項目的社會效益。這三類投資主體也基本涵蓋了現行責任投資的主要類型。鑒于社會效益債券的積極理念與復雜的實施過程，若要將其推行，還需要各方加大對投資者效益投資理念的宣傳和推廣，逐步在投資分析和決策過程中營造崇尚效益及責任投資的氛圍。建議進一步擴大投資者的范圍，使其不僅僅局限在慈善性投資者、負責任投資者，而是盡可能地擴大到盈利性機構投資者，從而吸引更多的社會資本參與社會服務建設。

作者單位：楊 輝 北京國家會計學院

方怡向 東方金誠信用管理有限公司

武慧斌 東方金誠信用管理有限公司

責任編輯：印穎 羅邦敏

參考文獻

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