淺析PPP模式下基建項目審計問題

楊琦

【摘 要】在近年各類基礎建設項目的建設與開發中，公私合營（PPP）模式在多種綜合開發模式中，受到了廣泛關注，但PPP模式的審計研究卻仍處于探究階段。論文根據PPP模式下基建項目的特點，對現行PPP模式下政府審計內容和風險點進行研究與探討，結合實際提出相應的對策和建議。

【關鍵詞】PPP模式;基建項目;審計

【Keywords】 PPP mode; infrastructure projects; audit

【中圖分類號】F239.63? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2018）12-0078-02

1 PPP模式

1.1 PPP模式

公私合營模式（PPP模式），是政府與私營企業定下特許權協議，從而組建伙伴關系共同分擔建設項目風險的一種融資模式，有利于雙方共同獲利。就PPP模式而言，政府與社會資本之間的關系不僅是融資關系，也是一種伙伴關系。它是一項福利，長期合作，以及政府和社會資本之間的更多共享。在項目管理中，合作、利益分享和風險承擔三個要素一直得到應用，這也是PPP模式三個最基本的特征。因此，兼顧政府利益和社會投資，建立合理的風險承擔機制，建立公平合理的利益分配制度，已成為PPP模式的一個非常重要的方面，PPP模式的實施運作和管理是一個高度復雜和專業化的系統工程。

1.2 PPP模式與傳統模式區別

PPP模式基建項目和傳統基建項目的根本區別在于投資模式變化帶來的一系列變化。對基建項目影響最大的是PPP模式和傳統模式的投融資模式和項目管理系統，這些不一致導致了建設項目管理和組織，審計基礎和程序的一系列變化。

具體區別如下：①參加人數增加，利益需求多樣化。傳統基建項目的主要參與者是政府級別和承包商級別，參與者很少，他們之間的關系是明確的。PPP項目的參與者包括政府層面，社會資本（包括國有企業，私營企業，外商投資企業）六個層次。②基建項目上級管理層的變化。過去的基建項目主要管理權在政府手里，而PPP項目的管理權分散在政府和社會資本兩個部門。③PPP模式是基于整個基建項目生命周期的項目流程，而傳統模式下，規劃、設計、融資、建設、運營和維護等各個環節相互分離，這在一定程度上不利于項目協調。

PPP模式對于國家審計來說是一個全新的挑戰，對基建項目的審計內容、風險方面等都有不同程度的影響。

2 PPP模式基建項目審計內容及風險點

2.1 PPP模式基建項目審計內容

PPP項目的有效管理包括公平，透明的合作伙伴選擇流程，雙方平等的風險和利益，改善社會和公共服務，以及項目的有效運作和可持續發展。從國家治理的角度看，審計機關在PPP模式審計中應側重于以下四個方面：

2.1.1 項目決策階段

決策過程的法律合規性和合理性。國家審計是國家治理的重要組成部分，審計機構應重視項目審批過程中的合法合規性，包括PPP項目是否經管理層相關管理部門批準，可行性研究是否合理，項目預算是否科學合理，合作方式的特許經營期限是否合適等，同時對項目進行合理分析，提出具有針對性和可行性的建議，提前審計工作，督促各部門做出科學合理審慎的決策，更好地從源頭上控制未來PPP項目失敗的風險。

2.1.2 項目的投標階段

確定公開透明的法律合規伙伴對于PPP項目的發展至關重要。審計機構在PPP項目招標過程中，應審核PPP項目招標投標階段的公開性，透明性，合法性和合規性[1]。

2.1.3 項目合同管理

關于利益與風險的分配是否科學合理，項目融資的相關理論認為，項目風險應由負擔得起的合作伙伴處理，以盡量降低整體風險項目。良好的PPP合同應該在兼顧雙方利益的基礎上，做出科學合理的風險分配。一是政府部門是否已經確定PPP項目啟動階段的風險;二是雙方簽訂的合同是否涵蓋了所有確定的風險;三是風險是否由最有能力的合作伙伴來滿足;四是利益分配是否合理，是否影響公眾利益。

2.1.4 建設和運營階段

PPP項目的建設過程與一般政府投資項目的建設過程相似。在大多數類型的PPP項目中，由于私營部門負責項目建設風險并負責項目設計，建設，規格和質量，審計部門的重點在于項目建設和運營的最終結果。一是項目是否按時完成;二是費用是否真實，為政府部門制定補貼和收費提供依據;三是最終的項目成果是否能夠滿足公共服務的需求，項目的經濟效益和社會效益是否符合預期，是否實現了預期。

2.2 PPP模式基建項目審計主要風險點

基建項目的建設風險可能是由于各種原因造成的。一般來說，可分為政治風險，經濟風險，安全質量風險，進度風險和人員風險。

第一，政治風險。主要包括兩個方面，國內政策變化和國際變化，一般來說，政治風險是普遍性的，也是不可控的，所以應該加強項目建設前的環境風險分析。第二，經濟風險。經濟防線一般來源于三個方面，企業內部，市場預測以及經濟環境的變化，這就要求項目公司在承包建設項目之前充分研究其各種經濟風險。第三，安全風險。安全風險是經久不衰的永恒話題。公共基礎建設項目本身的安全風險較大，因此，在建設過程中，必須強調更加注重施工與加固，調度的設計，以及隧道安全等關鍵風險點[2]。第四，進度風險。主要是由于建設項目的施工不能在規定時間完成而產生的經濟損失，或重大傷害。基建項目承包商的合同管理復雜煩瑣，管理工作高度準確，嚴謹，細致。它涉及所有者的分包商，材料供應商，測試和測試機構以及屬于其他單位的許多其他合同文件。因此，要加強合同管理確保進度按時完成。第五，人員風險。主要包括人才的流失以及員工舞弊欺詐，帶來重大影響的兩種情況。另外人員流失有可能導致內部重要資料泄露，所以對公司中重要職務的員工任期，繼任期要有相關的政策支持。員工舞弊欺詐有兩種情況：一種是有意識欺詐，二是員工的無意疏忽造成重大風險，例如，買方偷偷收到回扣，以次充好等。另外，管理者犯下的錯誤也可能導致項目質量和安全隱患。疏忽現象會導致公司的經濟利益受到損害，甚至造成重大的質量和安全問題。

3 PPP模式基建項目審計應對策略

第一，應重視對項目預算編制過程的審計。確定社會資本和合作伙伴投資的比例和數量以及相關權利，義務和責任是政府確定的重要依據。如果估計不正確，則設計更改太大，這將從根本上影響PPP模式的運營效率。因此，有必要進行估計或估計審計。第二，應重視對社會投資者選拔過程的審計。國家發改委規定，運營費用不足以支付投資成本，需要政府對部分資金或資源的補貼項目可通過政府的建設-經營-轉讓（BOT），建設-經營-運營（BOO）等措施進行推廣為特許經營權或直接投資股份等提供額外補貼;由于缺乏“用戶支付”的基礎，主要依靠“政府支付”來收回投資成本的項目可通過政府采購服務，建立業主運營（BOO）等市場模式和委托經營。PPP模式的選擇要求審計師對模型選擇，程序和合同文本進行嚴格審查和全面審計。第三，應重視建設期間的質量和進度審計。傳統模式下的建設項目審計重點是預算執行和最終賬目審計完成。因此，審計師在施工期間的審計主要集中在資本額度，審計資金是否募集，資金使用是否合法，但PPP項目政府和公眾更關注項目的質量和有效性。因此，審計機構應該從財務審計主導轉向質量和進度審計。第四，應重視操作風險管理和內部控制，深化工程項目管理審計。對于PPP項目而言，審計機構應以風險為導向，將管理審計延伸至內部控制審計，運營責任審計等，體現管理審計的層次性和系統性。第五，應開展強調項目導向的績效審計。對于PPP項目的實施，政府不僅注重合作伙伴的經濟效益，而且更注重項目的有效性和公共服務能力。因此，PPP項目的審計應采用效果導向的績效審計。更加注重實施國家宏觀投資政策及其實施效果，形成有效審計、經濟審計、效率審計和環境審計四位一體的績效審計體系。

PPP模式基建項目是中國目前較為高效的社會公共設施建設方式。通過采用PPP模式，有效解決了政府資金周轉過程中出現的問題，同時促進了民營企業的發展。為保證PPP模式的合理使用，更好地優化資源配置，實現政府與企業的互利共贏，需要依賴于國家審計的監督，有效降低風險因素，為PPP模式的順利開展提供保障，促進PPP模式基建項目的更好發展。

【參考文獻】

【1】陳胤默，范維輝.PPP跟蹤審計理論與政策建議[J].中國物價，2017（6）：88-91.

【2】郭琳.PPP模式審計重點探討[J].審計月刊，2017（09）：11-13.