聚焦糧食安全 著力推進農業供給側改革

彭增樂

黨的十九大報告指出，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。那么，如何保障國家糧食安全？是走大規模填海造田、土地復墾擴大糧食種植面積，或是大量使用農藥化肥、提高單位面積產量的老路，還是積極推進農業供給側結構性改革、促進實現“藏糧于地、藏糧于技”的新徑？前事不忘，后事之師，在進入新時代的新形勢下，我們的答案無疑是后者。

一、實施農業供給側改革的動因

從“三農”工作面臨的形勢看，經過多年的努力，我國農業農村發展不斷邁上新臺階，已進入新的歷史階段。農業的主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾，突出表現為階段性供過于求和供給不足并存，而矛盾的主要方面在供給側。從一定程度上說，無論是全國還是全省，農產品供求結構失衡、要素配置不盡合理、資源環境壓力大、農民收入持續增長乏力等問題仍很突出，增加產量與提升品質、成本攀升與價格低迷、庫存高企與銷售不暢、小生產與大市場、國內外價格倒掛等矛盾亟待破解。2017年中央1號文件明確指出，要以推進農業供給側結構性改革為主線，緊緊圍繞市場需求變化，以增加農民收入、保障有效供給為主要目標，以提高農業供給質量為主攻方向，優化農業產業體系、生產體系、經營體系，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變。對此，全省農村工作會議圍繞“兩聚一高”要求，明確農業是聚力創新的基礎領域，農民是聚焦富民的重點群體，農村是高水平建成全面小康社會的突出短板，強調以農業供給側結構性改革為抓手，全面落實強農惠農富農政策，為高水平全面建成小康社會夯實基礎，正是適應了這一改革需要。

從促進現代農業發展邁上新臺階需要看，當前，全省農業既有不適應需求變化，導致供求出現結構性失衡的問題，一度又曾有為多產糧食過度開墾而帶來拼資源消耗、產生環境污染等問題。解決好這些問題，關鍵在于推進農業供給側結構性改革，落實“藏糧于地”戰略，使政策、投資重點向保護和提高農業綜合生產能力以及提高農產品質量、效益上傾斜，強化農業基礎設施建設，增加市場有效供給，不斷滿足人們對有機、綠色、無公害農產品的市場需求。2014年底，習近平總書記在江蘇視察時要求，“力爭在全國率先實現農業現代化”，“深入實施農業綜合開發，推進農村土地綜合整治，大規模建設旱澇保收、高產穩產的高標準農田”。省政府也要求到2020年，全省高標準農田占比要達到60%以上。這些為農業綜合開發帶來了許多利好。

從建設美麗農業美麗鄉村、實施鄉村振興戰略看，現代農業不應單純表現為農業生產，而應是生產、生活和生態的深度融合。在美麗中國建設中須臾離不開美麗農業、美麗鄉村的打造。從農業綜合開發實踐看，綜合開發成效頗顯的綠色農田一望無際、風景獨好，其本身也是良好的生態。比如蘇州市就將城市周邊基本農田紅線作為城市邊界的實線，阻斷城市無序擴張的“手”，走出一條具有顯著特色的耕地保護之路。就農業區域后備資源而言，生態優良、業態多樣、地貌獨特、人文等資源豐富，更是建設美麗江蘇、實施鄉村振興戰略不可多得的有效載體。例如徐州市賈汪區，擁有丘陵山區50多萬畝，采煤塌陷地13萬多畝，兩類資源約占全區總面積的60%以上，2011年被列入國家資源枯竭城市。黑臟亂、山荒地陷，曾是其生存環境的真實寫照。近年來，該區以創建國家生態區為契機，以省級農業綜合開發項目投資為撬動，致力于采煤塌陷區和丘陵山地的修復治理，建成了一批以潘安湖等4A級景區為代表的生態旅游區，還在周邊建成了萬畝薰衣草文化創意園等一批農業園區。全省農業綜合開發一年有近千個項目，其中有600多個土地治理類項目，田成方、路成網、林成行、渠相連的農開項目是美麗農業的重要組成部分。通過對農開實體工程建設，延伸到二、三產業發展，提升參與者的幸福感和舒適度，點彩江蘇現代農業，對鄉村振興戰略的實施將會起到積極的推動作用。

二、實施農業供給側改革路徑選擇

農業供給側結構性改革是覆蓋農業生產全領域的一場變革，農業綜合開發無論是在補齊農田基礎設施建設、生態建設短板上，在推動一、二、三產業融合發展上，還是在提質降本增效上都能有所作為。從宏觀層面說，應遵循因地制宜、分類指導的原則，重點把握好四個方面：第一，在投向上，通過區域間的差別化扶持提升效率，對作為農產品尤其是糧食主產區的蘇中、蘇北，高標準農田建設是重點，其中資源更多、農田基礎設施條件相對薄弱的蘇北更是重中之重。蘇南則應加大對現代高效、生態休閑農業的扶持。第二，在政策上，結合蘇北、蘇中、蘇南農業資源和農業發展的特點，進一步完善不同類型項目的管理政策，使其更具分類指導意義。比如，對一些開發資源有限的地區，鼓勵適時進行分項目類型退出；對零散地較為突出的地區，根據省制定的指導意見，結合整體推進的要求，強化措施落實。第三，在項目建設上，充分挖掘區域資源優勢，打造特色產業，以滿足市場的多樣性需求。第四，在推進農業供給側結構性改革中，繼續完善農開與扶貧相結合的機制，突出重點幫扶片區和黃河故道區域的幫扶，促進貧困地區老百姓早日脫貧致富奔小康。具體而言，應突出三個重點：

以高標準農田建設為主體，大力提升農田基礎設施裝備水平，促進全省農業現代化發展。改善農田基礎設施可以提升農田灌溉排澇能力、方便農業生產，使農田綜合生產能力得到提高，從而實現農業生產提質降本增效、促進農民增收。同時，農田基礎設施建設對于供給側改革還有另一層面的含義：農業供給側結構性改革以保障糧食安全為前提，進而進行農業生產結構調整，以更好地滿足市場需求。這就要求必須做好“藏糧于地、藏糧于技”，而要實現“藏糧于地”，農田基礎設施建設這塊全國性、全省性的短板理應補齊。從高標準農田建設情況來看，據2016年統計，江蘇占比為53%，農業綜合開發按照每年平均3%的速度將全省剩余的基本農田全部改造一遍，尚需15年左右的時間，這還不包括以前納入統計投資標準較低的需要二次建設的部分。農開工作的主要任務，重點是加強高標準農田建設，補齊這塊短板。在推進方式上，繼續強調整體推進，進一步強化整鎮推進，并基本完成新沂、寶應、建湖三個高標準農田“整縣推進”試點工作；鼓勵市縣在試點工作引導下，自加壓力開展整市、整縣（市、區）推進工作。endprint

以一、二、三產業融合發展為導向，突出打造“丘陵山區+”活力農業，促進農業綜合效益提升。在政策舉措方面，農開繼續把握好優先、放活、示范三個關鍵詞。第一，在各類項目選項中，優先扶持能有效推進一、二、三產業融合發展的項目，并強化基礎設施建設項目對產業結構調整的促進。第二，對新型經營主體承擔的項目，尤其是產業化類項目，更多地立足項目本身的有效性，在選項政策上進一步放活，以此激發市縣申報的積極性。第三，突出打造“丘陵山區+”活力農業，以省委、省政府高度重視為契機，加大工作力度，通過幾年的努力，使其成為休閑旅游農業發展的新高地、綠色有機生態農產品供應的主產地、農業科技推廣運用的集聚地、特色鎮村打造的示范地，努力走出一條具有江蘇特色的丘陵山區現代農業開發之路。

以生態開發為抓手，進一步加強農業綜合開發與美麗鄉村打造相融合，促進生態農產品生產和農村環境改善。生態是全省農業發展的又一短板，補齊這一短板，不僅可以適應市場需求，而且生態環境的改善也有利于農業產業鏈的延伸。農開與生態相結合不僅有優勢，更有發展前景。因為農業綜合開發的重點在農田，而農田又是農村生態環境的主體。對此，應始終堅持開發與保護相結合的原則，積極探索生態治理和各類農開項目建設互融之路。進一步加大生態治理項目試點力度；進一步加強農田治理與美麗鄉村打造相結合，讓農田面貌的改善成為美麗鄉村打造的重要基礎；進一步大力扶持生態農產品基地建設，促進綠色、有機、無公害農產品的市場供給。

三、推進農業供給側改革的對策建議

強化政策支持。結合推進農業供給側結構性改革要求，積極推進農業調結構、降成本、補短板，完善現代農業規模化發展政策措施。在土地治理建設上，統籌國土、農業、科技、環保、水利、林業、扶貧等部門資源，打破行政區域界限，鼓勵整市、整縣、整鎮乃至多市、多縣、多鎮跨界推進，以典型示范進一步推進農業綜合開發規模化發展；在產業化發展上，研究出臺更加有利于農業龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場、種植大戶包括涉農電商等實施主體在內的扶持政策。同時，在氛圍營造上，更加重視鼓勵引導“三農”領域內的工作創新，健全容錯糾錯機制，以創新破難題、推發展。

堅持規劃引領。制定推進農業供給側結構性改革的專項發展規劃，在規劃原則上，應在保障糧食安全前提下，處理好三對關系：一是規模開發與適度開發的關系，既需大力推進規模發展，同時考慮區域經濟發展水平的差異性和農業資源狀況的多樣性，因地制宜，不搞一刀切；二是扶持特色產業與預期效益的關系，既需要著力打造特色產業，同時在一定區域內也應注重統籌規劃，不能為了特色而搞特色；三是進一步加強地方發展規劃與全省乃至全國經濟社會發展“十三五”規劃的銜接，力避重復建設。農業綜合開發在此過程中，應積極融入其中。在開發思路上，應以精準開發統領效益開發、生態開發和扶貧開發；在拓展內涵上，以項目建設促進美麗農業、美麗鄉村建設和鄉村振興戰略的實施；在品牌創建上，圍繞市場需求，大力扶持有機、綠色、無公害農產品品牌，進一步做大做強做出特色。

加大財政投入。近年來，全省農業綜合開發每年建設高標準農田100萬畝，占全省建設總量的70%以上，且正在試點推進的高標準農田建設全覆蓋也需增加財政資金。對此，應積極爭取國家層面進一步加大財政投入力度；省級層面同步增加財政預算，取消省級項目市縣財政投入和農民自籌，讓地方政府和項目區群眾能夠輕裝上陣。

注重規范管理。進一步鞏固拓展農業綜合開發項目管理創新成果，推進簡政放權，提升管理效能。加強項目過程管理，強化對立項、評審、實施和驗收等關鍵環節的風險防控，提升規范化管理水平，努力把推進農業供給側結構性改革的要求落到實處。

（作者單位：江蘇省農業資源開發局）

責任編輯：彭安玉endprint