立法視野下的良法善治

摘 要：十八屆四中全會對于法治提出了“良法善治”的新要求，2015年新《立法法》的許多內容都體現了，既制定了“良法”，也有利于“善治”，全面推進了法治建設的進程。在這之后的立法工作，都應該在《立法法》這部“管法之法”的約束下，開展新形勢的立法工作。

關鍵詞：法治；良法；善治；立法法

一、良法善治的含義

亞里士多德關于“法治”的界定：“法治應當包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身又應該是制定得良好的法律。”從現代法治背景下解讀“法治”的意義，十八屆四中全會提出“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，可見法治的經典定義和核心要義就是“良法善治”。

（一）良法是法治之前提

法治的第一個標準是：大家所服從的法律應當是制定的良好的法律。我國法治社會的首要需求是“有法”，我國在法治社會建設的初期基本確立了完備的社會主義法制體系，制定了可以基本涵蓋社會各個領域的法律規范，但這些立法都是在我國社會主義法治建設的初期階段，為了追求數量充足的法律法規，為了盡快構建起我國的法制體系，所立之法的質量卻并不樂觀。“法令滋彰，盜賊多有”，事無巨細的法律有時會增加立法成本，甚至使法律形同虛設，影響法律的權威性和公眾對法律的信仰，當下全面推進依法治國應當進一步制定良法，提高立法質量，完成立法從數量向質量的轉變。川島武宜曾經指出，對于惡法，要通過正當的程序進行修改。如果“一方面承認‘惡法，另一方面卻不努力去改正它，而只要求去遵守它，這簡直是無聊透頂的事。”可見，立法領域關于“惡法”的討論只應該集中于怎樣變已有的“惡法”為“良法”。至于什么樣的法才是良法，則說法不一，但綜合各方理論，筆者認為一部好的法律，應該是內容上符合所調整事項的客觀規律，制定科學合理，程序上獲得公民的廣泛參與，價值上總是能夠促進公眾利益，并符合公平正義的理念。這樣的良法標準下對《立法法》提出的要求具體為：確保所立的法律能夠根據國家或地方的具體情況、立法需求和立法能力形成科學合理的法律，法律體系完備統一，各項法律的立法程序公開透明，立法過程民眾廣泛參與，所立法律在立項、起草、提案、審議、表決、實施監督等各個環節都能體現公平正義的價值理念。

（二）善治是法治之目標

法治的第二個標準是：已成立的法律獲得普遍的服從。如果僅僅有了良法卻未貫徹實施，那么法律的存在形同虛設。十八屆四中全會提出建設法治體系的目標，強調要將已制定出來的良法真正轉化為行動中的法。全面推進法治社會，需要的不僅僅是一套完備的法律體系，更應該在法律的引領和規范作用下實現善治的基本目標，即實現全面推進以法治國的戰略方針，使得整個社會處于法律規制下的一種良好狀態。在立法領域實現善治的法治目標的權力基礎是立法機關的監督權，監督權是1954年憲法制定之初就授予全國人大及地方人大的一項基本職權，這一職權對于法律的監督主要體現在兩個方面：一是對已經制定出來的法律法規的實施情況進行監督，二是對下位法和司法解釋進行審查。這樣的職權安排對立法機關提出的要求具體體現為：依據《立法法》制定出來的法律得到良好的執行，確定立法監督程序，對授權所立之法進行監督，約束公權力，確保地方立法與中央立法的和諧統一，保證下位法不違反上位法，建立完備統一的法律位階體系，同時確保法律解釋符合立法的原意與目的。

二、新《立法法》中的良法善治

我國的現實情況對新《立法法》提出了更高的要求和標準，修改后的內容有利于進一步實現良法善治的法治目標，全面推進社會主義法治建設。

（一）內容科學合理，因地制宜

新《立法法》的一個重要改變是將地方立法權從較大的市下放到設區的市，立法主體范圍進一步擴大，而將地方可以立法事項僅限定在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護的范圍內。還規定“由省、自治區的人民代表大會常務委員會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案”。由于各地事務繁雜且多有不同，將享有立法權的機關擴大到設區的市，有利于地方根據本地的特色與實際情況進行科學立法，實現因地制宜，制定出內容科學合理，符合各地客觀規律的好的法律。同時對立法范圍進行限定并要求備案，也是為了避免設區的市立法機關在突然享有立法權后立法工作倍增，導致所立法律質量不高的問題。

（二）廣泛吸收公眾意見，擴大公眾參與

新《立法法》提高了人大代表在立法程序中的所起的作用和地位，規定“審議法律案應當通過多種形式征求全國人民代表大會的意見，并將有關情況予以反饋；進行立法調研，可以邀請有關的全國人民代表大會代表參加”，“常務委員會會議審議法律案時，應當邀請有關的全國人民代表大會代表列席會議”，并將“法律委員會審議法律案時，可以邀請有關的專門委員會的成員列席會議，發表意見”修改為“法律委員會審議法律案時，應當邀請有關的專門委員會的成員列席會議，發表意見。”而且對于法律案中出現專業性較強、重大意見分歧或涉及利益關系重大調整的相關問題時，增加了聽取全國人民代表大會代表以及基層和群眾代表意見的規定。相關行業的人大代表加入法律案的討論并提出意見使得所立之法更貼近行業現實，不至于脫離行業實踐制定出形同虛設不切實際的法律，有利于進一步促進科學立法。同時，這樣的做法還有利于提高人大代表在立法中的地位，改變以往行政機關決定立法事項的現象，進一步做到以立法為引領而不是以行政為引領。此外，審議法律案階段就要求人大代表參與立法，形成事前監督，有利于保證法制體系的統一。

（三）立法程序公開透明

新《立法法》規定了凡是列入常委會會議議程的法律案、起草、修改的說明都應當公開，這改變了以往經委員長會議決定后才將草案公開的程序，擴大了公開的內容范圍，簡化了公開的程序，使得公開法律案成為必經程序而不是可有可無的程序。立法公開是程序正義的基本要求，體現了法律的基本價值追求，法律案從經過決定才能公開到起草、修改的說明應當公開，進一步擴大公開的范圍使得公開透明的價值追求更進一步貫徹運用在立法的每一個環節，較之之前的《立法法》是一大進步。endprint

（四）完善法律的實施與監督

新《立法法》要求“國務院法制機構應當及時跟蹤了解國務院各部門落實立法計劃的情況，加強組織協調和督促指導”，規定“沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責”，“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范”，還規定“最高法、檢的司法解釋應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。”法的生命在于實施，有了完備的法制體系和制定的良好的法律規定卻無法貫徹落實，就會造成法律資源的浪費，司法公信力的下降，公民法律信仰的缺失。新《立法法》的規定有利于實現善治的法治目標，確保所立之法得到貫徹實施，同時確保下位法符合上位法的相關規定，確保法律解釋符合立法原意，這些都是實現法治之善治的有力保障。

三、以良法善治為目標的立法領域的完善與創新

《立法法》修改后，立法領域接下來的立法工作，就應當緊緊圍繞新修改的《立法法》，開展新形勢下的立法工作，確保所立之法為“良法”，監督保障法律實施實現“善治”，在此提出以下幾點建議：

（一）加強人大在立法過程中的主導作用

我國立法機關除了人大還包括政府，第五十一條指出：“全國人民代表大會及其常務委員會加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用。”在下一步的立法工作中，人大應主導立法，避免之前立法過程中由行政機關引導立法的情況。

（二）進一步規定社區的市立法的實體內容和基本程序

雖然新的《立法法》首次規定了設區的市的立法權，但在立法領域下一步仍需盡快制定下位法來規范新增立法機關的立法程序與事項，一方面有利于保證立法措施的落實，另一方面有利于規范權力的行使。

（三）重大改革于法有據，及時立法

我國改革進入了深水區階段，要使國家進行的各項改革措施都于法有據，在政策與改革先行并且形成一定經驗的情況下及時跟進立法，使法律與政策共同促進法治發展。

（四）改革進入深水區，注重各方利益協調

我國當前已進入改革深水區，各種利益沖突斗爭激烈，立法機關是人民向決策機構“輸入利益要求”的關鍵渠道，有利于社會各方面的利益分化、集中，這樣的整合功能不僅使多數人成為政策的得益者，也可以使少數人看到自己的要求已經在立法過程中得到了反映。

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作者簡介：

李雨航（1993～ ），女，漢族，河南省濟源市人，現就讀于浙江工商大學法學院2015級法學理論專業。主要研究方向：立法學。endprint