淺析檢察機關提起公益訴訟的相關問題

張秋遐+宣桂芙

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提出，“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，這是黨中央在憲法層面對檢察機關法律監督職能的具體規定，指明了檢察機關在公益訴訟領域的發展方向，同時也為檢察機關是否具有提起公益訴訟資格的多年爭議畫上了句號。全國人大常委會授權最高檢從2015年7月開始在13個省市進行公益訴訟的試點工作，計劃用2年的時間進行探索，這標志著檢察機關提起公益訴訟已經正式啟動。筆者試從公益訴訟的概念和法理依據淺析檢察機關在辦理公益訴訟中遇到的幾個問題。

一、公益訴訟的概念

公益訴訟是指為實現和保護公共利益而提起的訴訟，也可以解釋是為實現和保護不特定多數人的利益、針對損害不特定多數人的違法行為而提起的訴訟；從涉及民事訴訟領域、行政訴訟領域來分有兩大公益訴訟類別，即民事公益訴訟和行政公益訴訟。民事公益訴訟即為實現和保護民事領域公共利益而提起的訴訟。行政公益訴訟即為實現和保護行政領域公共利益而提起的訴訟。

二、檢察機關提起公益訴訟的法理基礎

首先，我國檢察機關是國家的法律監督機關，代表國家行使法律監督權，法律監督權也叫檢察權。檢察機關的法律監督性質，決定了它與其他國家機關的區別。它既不同于國家行政機關，也不同于國家審判機關，通過行使法律監督職責，維護國家利益和社會公共利益，維護國家法制的統一，維護國家憲法法律、法規和政策統一正確實施，推進依法治國進程。

其次，由檢察機關提起公益訴訟不僅符合我國法律制度的精神，而且還有歷史文本根源，我國立法上曾有規定檢察機關履行公益訴訟職責。

再次，國外檢察機關開展公益訴訟的經驗，為我國檢察機關公益訴訟提供了理論借鑒和實踐樣本。縱觀英美法系和大陸法系而大法系主要國家關于檢察機關開展公益訴訟的做法，檢察權雖在行政權和司法權的歸屬上不盡統一，但都主要在訴訟活動中發揮作用，并普遍作為國家和社會公共利益的代表參加訴訟。

最后，檢察機關的公訴權不僅包括刑事公訴，還應當包括民事和行政案件的起訴權。無論是英美和大陸法系的檢察機關，還是前蘇聯社會主義法系的檢察機關，其起訴權都不局限于刑事訴訟領域，在民事、行政訴訟領域也都享有廣泛而完整的起訴權。

三、檢察機關提起公益訴訟的方式

（一）提起民事訴訟方式

提起民事訴訟的方式又可分為兩種：一是檢察機關作為原告，侵權人（債務人）或導致國有資產流失的合同雙方當事人為被告，這一方式在貴州金沙等地都已經嘗試開展；二是檢察機關和遭受侵權的單位、組織或個人為共同原告，以對方當事人為被告。比如對于國有資產流失的案件，檢察機關與國有資產流失單位為共同原告，對方當事人為被告；對于社會保險基金流失的案件，檢察機關與基金流失單位為共同原告，對方當事人為被告等等。

（二）支持、督促民事訴訟的方式

檢察機關支持受損害單位、個人向人民法院起訴或檢察機關督促受損害單位、個人向人民法院起訴。這里又分兩種情況：一是對于主體法律地位較弱或是環境污染案件，檢察機關作為支持起訴的機關，由與案件有直接利害關系的受損害單位或個人提起訴訟；二是在國有資產流失案件中，國有資產流失單位出于本部門利益的考慮，低價出售國有資產不愿提起訴訟，或當事人雙方惡意串通，以合法形式掩蓋非法目的，國有資產占有單位不起訴，在這種情形下，由國有資產管理部門為原告，檢察機關作為支持起訴機關，以造成國有資產流失的責任人和受益人為共同被告，向人民法院提起訴訟。現階段對于不是試點省市的地方一般采取這種方式，筆者所在的基層檢察機關現階段辦理該類案件也是采取這種督促支持起訴方式。

（三）檢察機關作為法律監督機關，采用檢察建議或調解等非訴訟方式

這種方式在案情清晰、雙方當事人配合，權利義務關系明確的情況下，通過非訴方式成果好、見效快，采用檢察建議或調解等方式，可極大地節約司法成本，提高訴訟效率。

四、檢察機關辦理公益訴訟遇到的問題

（一）檢察機關提起民事訴訟缺乏具體操作規范

我國《民事訴訟法》總則第15條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。但是《民事訴訟法》的分則中，對支持起訴缺乏具體規定，使得目前檢察機關開展公益訴訟活動缺乏具體的操作規范，在較大程度上制約了這一工作的深入展開。但從我國現行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》在總則中規定的有關檢察機關監督民事審判、行政審判活動的原則（比如《民事訴訟法》第14條規定“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”）以及《人民檢察院組織法》第4條：“人民檢察院通過行使檢察權……維護社會主義法制，維護社會秩序、生產秩序、工作秩序，教學科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其它權利，保衛社會主義現代化建設順利進行”的這些規定，可以看作是法律對檢察機關提起、參與民事訴訟的一種概括性授權。但是檢察機關開展公益訴訟活動僅有法律的有關概括性授權還不夠，還需要法律對檢察機關開展公益訴訟活動的具體操作規范和訴訟權利做出具體規定，以便更有效地維護國家利益、社會利益以及公民個人的合法權利。

（二）檢察機關在提起民事公益訴訟案件中所享有的訴權不確定

從理論上看，檢察機關提起民事公益訴訟，既具有當事人的地位，又具有法律監督者的地位；同時既不是以完全意義上的當事人身份出現，又不是完全以法律監督者的身份出現。這就導致檢察機關作為原告身份存在矛盾性。總起來看，筆者認為，檢察機關在民事公益案件中享有的訴權，是提起訴訟權與監督訴訟權兩者的統一，同時又不是兩種權利完全的實現，這些需要在立法上加以明確和規定。

（三）檢察機關在訴訟過程中是否享有強制措施的權利。

檢察機關在公益訴訟過程中是否享有強制措施的權利是一直存在爭議的問題。筆者認為，檢察機關之所以提起公益訴訟，就是為了保護國家利益和社會利益免遭不法侵害，而檢察機關享有的強制措施的權利正是完成這一職責的重要手段。但由于對檢察機關開展公益訴訟，我國法律尚沒有具體明確的規定，因此目前迫切需要從立法上賦予檢察機關開展公益訴訟的調查取證權。

檢察機關有權提起公益訴訟已經拉開了序幕，在2年的試點工作結束之后，會根據具體情況決定檢察機關提起公益訴訟的具體操作規范，我們現階段從檢察機關辦理的案件中發現問題，解決問題，并對問題情況進行總結調研，共同開創公益訴訟的美好明天。endprint