行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式探究

摘 要：當(dāng)政府職能部門有行政不作為或亂作為等導(dǎo)致國家、集體或當(dāng)事人利益受到重大侵害，且無其他救濟(jì)途徑的，可向檢察機(jī)關(guān)申請行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。但目前，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督?jīng)]有法律、法規(guī)或者辦案規(guī)則可循，各地檢察機(jī)關(guān)及理論界都處于探索階段。而且隨著檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)工作的結(jié)束，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟立法工作正在如火如荼的進(jìn)行，作為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式之一，行政公益訴訟也將成為今后的工作重點(diǎn)。本文筆者將對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式進(jìn)行探究，認(rèn)為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督可通過抗訴、檢察建議、糾正違法、督促起訴、說明理由、公益訴訟、移送審查等方式開展，并對各種方式的實(shí)施進(jìn)行了一些探究，希望為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督走向規(guī)范提供一些思考。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法檢察監(jiān)督；檢察建議；說明理由；糾正違法；行政抗訴；行政公訴；移送審查

2009年11月28日，山東省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議通過的《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》中將檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作明確列入決議。之后，山東省各級檢察機(jī)關(guān)紛紛組織開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作。而且隨著檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)工作的結(jié)束，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟立法工作正在如火如荼的進(jìn)行，作為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式之一，行政公益訴訟也將成為今后的工作重點(diǎn)。但由于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督?jīng)]有明確的法律規(guī)范進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，因此目前各級檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的開展仍處于探索階段。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的含義

理論上，目前國內(nèi)學(xué)者的論著中對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的理解一般做廣義理解，即檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。實(shí)踐層面上，很多檢察機(jī)關(guān)也將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督做廣義的理解，監(jiān)督方式比較多樣，監(jiān)督方式包括了對違法行政執(zhí)法行為提出檢察建議、對受到違法行政行為侵害的行政相對人支持起訴、對違法行政行為提起行政公訴、對法院就違法行政行為未能正確裁判提出抗訴、查辦行政執(zhí)法者的職務(wù)犯罪行為等。廣義的理解中既包含了傳統(tǒng)的抗訴方式，也包含了檢察建議、行政公訴等方式，既注重事后監(jiān)督，也注重事中監(jiān)督。但過度的、全方位的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督不可避免會存在影響行政效率的問題，而且檢察權(quán)作為監(jiān)督權(quán)，具有最終的救濟(jì)性，如果過早干預(yù)，不僅會讓當(dāng)事人無法窮盡其救濟(jì)途徑，也會喪失檢察權(quán)的權(quán)威性。因此，我們主張對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督做狹義的理解，即當(dāng)政府職能部門有行政不作為或亂作為等導(dǎo)致國家、集體或當(dāng)事人利益受到重大侵害，且無其他救濟(jì)途徑的，可向檢察機(jī)關(guān)申請行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的必要性

（一）行政權(quán)的強(qiáng)勢擴(kuò)張

行政執(zhí)法在日常生活中表現(xiàn)為紛繁復(fù)雜的各種具體行政行為，其具有自由裁量性、單方意志性、效力強(qiáng)制性。行政主體在行政執(zhí)法過程中就時刻有濫用權(quán)力的可能，行政執(zhí)法活動中越權(quán)執(zhí)法、以權(quán)壓法、以罰代法、徇私枉法等現(xiàn)象時有發(fā)生，有些現(xiàn)象還相當(dāng)突出。行政執(zhí)法行為，直接涉及到廣大人民群眾的根本利益，倘若得不到及時糾正，極容易成為一個“著火點(diǎn)”，如江西宜黃強(qiáng)拆引發(fā)的自焚事件，與行政執(zhí)法行為的不合法、不恰當(dāng)有著深刻的關(guān)聯(lián)。面對行政權(quán)日益強(qiáng)勢的擴(kuò)張，加強(qiáng)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督成為工作的重中之重。

（二）行政執(zhí)法監(jiān)督方式的缺陷

目前，我國對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督包含內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個途徑。內(nèi)部監(jiān)督有紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、上下級之間的監(jiān)督、行政復(fù)議等。外部監(jiān)督有行政訴訟、人大的監(jiān)督、黨的監(jiān)督、媒體的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督等。筆者認(rèn)為，監(jiān)督的方式雖然形式多樣，但是監(jiān)督的效果存在明顯的缺陷和不足。

具體來說，內(nèi)部的監(jiān)督因都是同級機(jī)關(guān)或者是上下級機(jī)關(guān)之間，具有一定的利益關(guān)系，監(jiān)督的力度和效果都不甚明顯。人大對行政執(zhí)法行為有監(jiān)督權(quán)，人大可以通過聽取審議工作報(bào)告、人事任免、執(zhí)法檢查、特定問題的調(diào)查、質(zhì)詢以及對行政法律法規(guī)規(guī)章的違憲性、違法性審查等方式進(jìn)行監(jiān)督，但是由于人大不直接辦理任何具體案件，因而這種監(jiān)督具有不確定性、不特定性和非常規(guī)性；黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督主要體現(xiàn)在政治上、思想上和組織上的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，但是其同樣存在宏觀性和不確定性，更為重要的是它不是法律范圍內(nèi)的監(jiān)督；人民群眾對行政執(zhí)法行為有權(quán)監(jiān)督，但它不是權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督，而是權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督，這種監(jiān)督?jīng)]有約束力，也不是法定監(jiān)督。媒體的監(jiān)督也是如此。相比之下，檢察機(jī)關(guān)作為專門、中立的、法律地位平等的監(jiān)督機(jī)關(guān)，其最易達(dá)到監(jiān)督效果的最大化。

（三）由檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督是應(yīng)有之意

檢察機(jī)關(guān)是人民代表大會授權(quán)的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對行政權(quán)力實(shí)施檢察監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督智能的題中之義。檢察監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，一定程度上能夠克服行政復(fù)議這一內(nèi)部監(jiān)督的局限性。檢察監(jiān)督是一種經(jīng)常性專門監(jiān)督，能夠彌補(bǔ)立法監(jiān)督的不連續(xù)性和非專門性缺憾。再者，檢察機(jī)關(guān)主動對行政權(quán)實(shí)施法律監(jiān)督，能夠彌補(bǔ)審判監(jiān)督被動性之不足。而且由于檢察監(jiān)督權(quán)不具備作出實(shí)體性決定的權(quán)能，不容易出現(xiàn)檢察專權(quán)的危險(xiǎn)。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式

通過對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督含義的分析，筆者將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督定性為當(dāng)事人無其他救濟(jì)途徑時所采取的救濟(jì)措施，實(shí)踐中不應(yīng)盲目擴(kuò)大行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式，應(yīng)嚴(yán)格把控行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式。像有學(xué)者提到的支持起訴方式，筆者認(rèn)為不應(yīng)將其作為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式，因?yàn)橹С制鹪V并非直接對行政執(zhí)法部門的監(jiān)督，而是支持或幫助當(dāng)事人來進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，并非“無其他救濟(jì)途徑”。筆者認(rèn)為，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督可以通過以下方式來實(shí)現(xiàn)。

（一）行政抗訴

行政抗訴案件不但體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)對審判權(quán)的監(jiān)督，同時也體現(xiàn)出行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。由于在行政訴訟中，法院未能對應(yīng)當(dāng)糾正的違法行政行為作出正確裁判，客觀上使受到侵害的行政相對人的合法權(quán)益未能得到及時的救濟(jì)。在行政相對人已窮盡訴訟程序、無其他救濟(jì)途徑，向檢察機(jī)關(guān)提出申訴請求后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法進(jìn)行審查。對于有足夠證據(jù)證明的基本事實(shí)法院不予認(rèn)定的；法院認(rèn)定的證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證或者是具體行政行為作出后收集的；判決、裁定違反立法規(guī)定適用法律、法律解釋、法規(guī)、條例、規(guī)章的；判決、裁定錯誤認(rèn)定具體行政行為的存在、性質(zhì)或者效力的；判決、裁定違反行政訴訟法第三十二條規(guī)定的舉證責(zé)任規(guī)則的；法院違反法定程序，可能影響案件的正確判決、裁定的；有證據(jù)證明審判人員在審理案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判、濫用職權(quán)、玩忽職守等行為的；有其他違反法律、法規(guī)規(guī)定的情形的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法提出抗訴。endprint

（二）說明理由

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督針對的是政府職能部門有行政不作為或亂作為等導(dǎo)致國家、集體或當(dāng)事人利益受到重大侵害時可能引起的監(jiān)督行為。但我國目前行政法規(guī)、規(guī)章乃至內(nèi)部部門制度繁復(fù)，檢察人員不可能完全掌握，如果盲目發(fā)出檢察建議或者糾正違法通知書，可能會引起與行政機(jī)關(guān)的矛盾和不配合，因此筆者認(rèn)為可在發(fā)出檢察建議或糾正違法通知書之前，要求相關(guān)部門說明不作為或作為的理由。

申訴人認(rèn)為政府職能部門有行政不作為或亂作為等導(dǎo)致國家、集體或當(dāng)事人利益受到重大侵害，向人民檢察院提出行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，人民檢察院應(yīng)對案件進(jìn)行初步審查，如認(rèn)為政府職能部門可能存在行政不作為或亂作為，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，向政府職能部門發(fā)出說明理由通知書，政府職能部門在合理期限內(nèi)說明理由。經(jīng)審查理由成立的，人民檢察院做好當(dāng)事人息訴罷訪工作，理由不成立的，通過檢察建議或者糾正違法通知等方式督促政府職能部門進(jìn)行改正。

（三）檢察建議

檢察建議的監(jiān)督方式體現(xiàn)在兩個方面。一是對于行政訴訟中，法院未能對違法行政行為作出正確裁判，當(dāng)事人申訴后依法不能啟動再審程序予以救濟(jì)的，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)法院判決在認(rèn)定事實(shí)、適用法律、程序上存在問題，使當(dāng)事人合法權(quán)益無法得到救濟(jì)，檢察機(jī)關(guān)可以通過檢察建議的方式監(jiān)督法院對違法行政行為予以糾正。二是，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)政府職能部門存在制度隱患，國家機(jī)關(guān)工作人員存在嚴(yán)重違背職責(zé)應(yīng)當(dāng)追究其紀(jì)律責(zé)任，有關(guān)職能部門應(yīng)作為而不作為等情形的，可以向有關(guān)單位提出檢察建議，監(jiān)督該單位予以糾正。檢察建議的發(fā)出應(yīng)該經(jīng)檢察委員會討論后，向有關(guān)部門發(fā)出。相關(guān)部門應(yīng)在收到檢察建議后，在合理期限內(nèi)對違法行為進(jìn)行糾正或整改，并將結(jié)果反饋給檢察機(jī)關(guān)。根據(jù)目前行政公益訴訟試點(diǎn)情況來看，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議是提起行政公益訴訟的前置條件，因此，檢察建議的監(jiān)督方式將是今后工作中的一項(xiàng)重要方式。

（四）糾正違法通知書

一般情況下，當(dāng)政府職能部門的不作為或亂作為侵害行政相對人的合法權(quán)益時，行政相對人應(yīng)通過行政復(fù)議或行政訴訟的方式來維護(hù)其合法權(quán)益。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督要求在行政相對人沒有其他救濟(jì)途徑的情況下啟動，因此行政相對人首先應(yīng)窮盡其救濟(jì)途徑。但實(shí)踐中也存在不符合行政訴訟受理?xiàng)l件或者超過訴訟時效的情況存在，此時行政相對人將無法通過復(fù)議或訴訟方式來維護(hù)權(quán)益。如果在這種情況下，行政相對人已無其他救濟(jì)途徑，而檢察機(jī)關(guān)也無法采取抗訴等方式進(jìn)行監(jiān)督，如果經(jīng)過審查發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法部門的行為確實(shí)存在違法情形，并將影響以后對同類事件的處理，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向相關(guān)部門發(fā)出糾正違法通知書，督促該部門在合理期限里予以糾正違法行為。

對于檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議方式糾正政府職能部門的違法行為，有關(guān)部門逾期不予糾正或者明確答復(fù)不予糾正的，如沒有合法合理的理由，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)直接發(fā)出糾正違法通知書，要求相關(guān)部門予以糾正。對比，筆者認(rèn)為應(yīng)有相關(guān)法律、法規(guī)對糾正違法通知書的效力作出規(guī)定，賦予其強(qiáng)制效力，否則檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的糾正違法通知書很有可能成為一紙空文，無法發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，也無法維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。

（五）督促起訴

督促起訴主要針對的是政府職能部門的行政不作為而采取的監(jiān)督方式。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變以及改革開放等政策的影響，我國國有資產(chǎn)流失問題比較嚴(yán)重，而相關(guān)政府職能部門又怠于行使職權(quán)積極追繳流失的資產(chǎn)。此時作為國家法律監(jiān)督部門，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)代表國家對相關(guān)職能部門的不作為進(jìn)行糾正，督促相關(guān)職能部門行使職能，通過起訴等方式追回資產(chǎn)。實(shí)踐中，大部門的督促起訴案件，相關(guān)部門在收到檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的督促起訴意見書后，通過履行監(jiān)管職責(zé)，就避免或挽回了國有資產(chǎn)損失，真正提起訴訟的很少。因此，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出督促起訴意見書后，不一定要強(qiáng)制有關(guān)部門提起訴訟來挽回國有資產(chǎn)損失，只要有關(guān)部門履行職責(zé)挽回了損失即可。督促起訴只是一種方式，追求的目的是避免或挽回?fù)p失。

（六）行政公益訴訟

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，是指檢察機(jī)關(guān)對損害國家利益和社會公共利益的行政違法案件，在沒有行政相對人或相對人不愿、不敢起訴的情況下，代表國家向法院提起公益訴訟，以維護(hù)國家利益和社會公共利益的制度。

行政公益訴訟，是在沒有其他救濟(jì)途徑的情況下，檢察機(jī)關(guān)代表國家向法院提起訴訟，以糾正行政違法行為，維護(hù)國家利益和社會公共利益。行政公益訴訟本身就是行政執(zhí)法監(jiān)督的方式之一。在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)工作中，設(shè)置了公益訴訟前置程序，即向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議督促其依法履行職責(zé)，這樣不僅可以給予行政主體在訴前主動糾正違法行為的機(jī)會，同時也使公共利益得到及時救濟(jì)。而且通過前置程序，部分侵害公共利益的行政行為無需進(jìn)入訴訟程序，極大地節(jié)約了司法資源。因此，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政主體的行為侵害或者可能侵害公共利益，且損害結(jié)果較輕或尚可以彌補(bǔ)時，應(yīng)先向該行政主體提出建議改正的檢察建議，行政主體收到檢察建議后應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)給予答復(fù)并采取相應(yīng)措施，行政主體在法定期限內(nèi)不做答復(fù)或答復(fù)不予糾正但檢察機(jī)關(guān)仍認(rèn)為行政執(zhí)法行為違法的，可以在法定期限內(nèi)提起行政公益訴訟。

（七）移送審查

職務(wù)犯罪是濫用行政權(quán)的一種極端形態(tài)。對職務(wù)犯罪的查處，也是對行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督方式之一。作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的自偵部門，應(yīng)對職務(wù)犯罪進(jìn)行查辦；刑檢部門，應(yīng)對職務(wù)犯罪的嫌疑人依法批捕并提起公訴；民行部門，應(yīng)在案件審查過程中，自行發(fā)現(xiàn)或者當(dāng)事人反映的犯罪行為，移送給自偵部門進(jìn)行審查。

四、結(jié)語

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是檢察監(jiān)督的重要內(nèi)容之一，是對行政權(quán)的監(jiān)督、約束，是法律監(jiān)督剛性的需要，也是設(shè)置獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的監(jiān)督權(quán)的需要。但我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，對其內(nèi)涵、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序缺乏明確的規(guī)范，因此，筆者呼吁各地在積極實(shí)踐的基礎(chǔ)上，出臺行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的辦案規(guī)范，并逐步上升到法律層面，讓行政執(zhí)法檢察監(jiān)督有法可依，讓行政執(zhí)法檢察監(jiān)督更加有公信力、約束力和執(zhí)行力。

作者簡介：

郝燕（1983～ ），女，山東濟(jì)南人，濟(jì)南市市中區(qū)人民檢察院民事行政檢察科主任科員。endprint