撤銷重作增加相對(duì)人義務(wù)行為的審查研究

邵慧彬

摘 要：①行政機(jī)關(guān)重作的行政行為的合法性審查，應(yīng)當(dāng)將行政機(jī)關(guān)被撤銷的行政行為、撤銷的行為、重作的行政行為三個(gè)行為視為一個(gè)整體進(jìn)行審查。②行政機(jī)關(guān)非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得擅自撤銷已經(jīng)生效的行政行為，尤其是在撤銷之后需要對(duì)行政相對(duì)人重新作出加重行政相對(duì)人處罰的情況，更需審慎對(duì)待，保護(hù)行政行為確定力，把握依法行政和當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)的平衡。

關(guān)鍵詞：撤銷重做;違法建筑;審查

一、案情介紹

申請(qǐng)人：S縣城市管理行政執(zhí)法局

被申請(qǐng)人：林某。

S縣城市管理行政執(zhí)法局（以下簡(jiǎn)稱“縣執(zhí)法局”）于2015年7月24日就林某的違法建設(shè)問題對(duì)其作出臺(tái)三城執(zhí)罰字（2015）第1002號(hào)行政處罰決定，限其于三十日內(nèi)拆除違法建筑物的。林某未在法定期限內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起訴訟，違法建筑亦未予以拆除。后縣執(zhí)法局以其適用法律錯(cuò)誤為由撤銷臺(tái)三城執(zhí)罰字（2015）第1002號(hào)行政處罰決定并重新作出臺(tái)三城執(zhí)罰字（2015）第1001號(hào)行政處罰決定：①責(zé)令限期拆除違法建筑物;②并處建設(shè)工程造價(jià)6%的罰款，計(jì)人民幣叁萬零叁元捌角整。

被處罰人林某未在法定期限內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，故S縣城市管理行政執(zhí)法局于2017年6月1日申請(qǐng)法院對(duì)林某的罰款予以強(qiáng)制執(zhí)行。

二、案情分析

本案縣執(zhí)法局申請(qǐng)法院對(duì)臺(tái)三城執(zhí)罰字（2015）第1001號(hào)行政處罰決定中的罰款事項(xiàng)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，臺(tái)三城執(zhí)罰字（2015）第1001號(hào)行政處罰決定系縣執(zhí)法局撤銷臺(tái)三城執(zhí)罰字（2015）第1002號(hào)行政處罰決定（即“原行政行為”）后重新作出的一個(gè)新行政行為。這其中，涉及到縣執(zhí)法局作出的三個(gè)行政行為，一是縣執(zhí)法局對(duì)林某作出的原行政處罰決定行為，二是縣執(zhí)法局作出的撤銷原行政處罰決定的行為，三是縣執(zhí)法局重新作出的新行政處罰決定行為。按照傳統(tǒng)的審查模式，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院僅需對(duì)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的行政行為的合法性進(jìn)行審查即可，即僅需對(duì)臺(tái)三城執(zhí)罰字（2015）第1001號(hào)行政處罰決定的合法性進(jìn)行審查。但是本案中，“作出—撤銷—重作”三個(gè)行政行為之間存在關(guān)聯(lián)性，雖然最終對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政行為系重作的這一新的行政行為，但是沒有前行政行為就無后行政行為，后行政行為系基于前行政行為而作出，因此，應(yīng)當(dāng)將三行政行為視為一個(gè)整體予以審查。

行政主體行使職權(quán)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法性原則，根據(jù)行政法學(xué)原理，凡不是嚴(yán)格依照法律而發(fā)生的行政法律關(guān)系，在不影響法的穩(wěn)定性和不損害公共利益的前提下，都應(yīng)當(dāng)加以糾正。行政決定的糾正，在法理上有其可溯之源。同時(shí)，在制定法上亦有據(jù)可循。《行政訴訟法》第七十條規(guī)定了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為予以撤銷的幾種情形，同時(shí)《行政許可法》第六十九條、《行政處罰法》第五十四條中也對(duì)行政行為的撤銷進(jìn)行了描述和規(guī)定。此外，下至地方政府規(guī)章，浙江省于2017年1月1日起施行的《浙江省行政程序辦法》第七十三條也對(duì)行政執(zhí)法決定撤銷的情形進(jìn)行了具體的規(guī)定，同時(shí)其第九十四條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)本機(jī)關(guān)已生效的行政執(zhí)法決定有本辦法第七十三條規(guī)定情形的，可以依職權(quán)撤銷或者變更。”由此可見，行政決定除在司法過程中可以被法院判決撤銷外，行政機(jī)關(guān)本身在發(fā)現(xiàn)行政決定存有錯(cuò)誤時(shí)，也可以自行予以糾正。行政自糾制度在各個(gè)法律位階、各項(xiàng)法律類別中均有所體現(xiàn)，為糾正錯(cuò)誤，杜絕冤假錯(cuò)案的發(fā)生提供了多方位的制度保障。

但是，行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，是否毫無限制？答案顯然不是，根據(jù)行政行為確定力規(guī)則，對(duì)于已經(jīng)生效的行政行為，行政機(jī)關(guān)不得任意予以撤銷。由此，在行政法中也發(fā)展出信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。“受益人所信賴的授益處分，若有違法瑕疵，行政機(jī)關(guān)雖得加以撤銷，但其中信賴?yán)骘@然大于撤銷所欲維護(hù)之公益，且受益人并無信賴不值得保護(hù)的情形，則行政機(jī)關(guān)則不得將該處分撤銷，以保障受益人的既得權(quán)益。”信賴?yán)娴呐卸ǎ瑢W(xué)說上通常認(rèn)為應(yīng)當(dāng)符合如下要件：第一，行政相對(duì)人確信行政決定的存在。第二，行政相對(duì)人信賴?yán)嬷档帽Ｗo(hù)，因欺詐等手段獲得的利益不屬于信賴?yán)姹Ｗo(hù)之列。第三，經(jīng)權(quán)衡，與撤銷違法行政決定所獲的公共利益相對(duì)，該信賴?yán)娓档帽Ｗo(hù)。不過，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則往往適用于授益性行政行為，例如行政許可行為。筆者認(rèn)為，對(duì)于撤銷重作需要加重行政相對(duì)人義務(wù)的負(fù)擔(dān)性行政行為，行政相對(duì)人的信任利益同樣需要保護(hù)。如果行政相對(duì)人已經(jīng)接受了負(fù)擔(dān)性行政行為，甚至已經(jīng)履行了行政行為所科以的義務(wù)，那么行政機(jī)關(guān)再以處罰不當(dāng)?shù)壤碛蓪?duì)原行政行為予以撤銷并重作時(shí)（在實(shí)踐過程中，行政機(jī)關(guān)撤銷重作負(fù)擔(dān)性行政行為往往是加重相對(duì)人的義務(wù)，幾乎沒有減輕行政相對(duì)人義務(wù)的情況，因?yàn)橐坏p輕，則可能涉及到行政賠償問題。），則應(yīng)當(dāng)更為審慎。參照信賴?yán)娴呐卸ǎP者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)以處罰過輕等理由欲撤銷原行政行為并作出加重相對(duì)人義務(wù)的行政行為時(shí)，也應(yīng)當(dāng)考慮以下三個(gè)要件：第一，行政相對(duì)人確信行政決定的存在。第二，行政行為已經(jīng)生效且處于安定狀態(tài)，行政相對(duì)人未申請(qǐng)行政復(fù)議或提起訴訟，行政相對(duì)人信任行政機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)法律事項(xiàng)作出公正處理，行政行為已經(jīng)產(chǎn)生確定力，該信任狀態(tài)應(yīng)當(dāng)予以維持，行政相對(duì)人不存在賄賂等減輕自身行政法上義務(wù)的違法行為。第三，經(jīng)權(quán)衡，行政機(jī)關(guān)不調(diào)整行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，也足以能夠起到遏制行政相對(duì)人再次實(shí)施同一違法行為的可能。除非保護(hù)公共利益的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過維護(hù)原行政行為安定的價(jià)值，如不吊銷駕駛?cè)说鸟{駛執(zhí)照，僅對(duì)駕駛?cè)诉M(jìn)行罰款，將對(duì)交通安全造成極大的威脅，那么行政機(jī)關(guān)才應(yīng)當(dāng)考慮重啟行政程序撤銷重作行政行為。

參考文獻(xiàn)：

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[3]章劍生.《“有錯(cuò)必糾”的界限》，載于《中國法學(xué)》2013年第2期第168頁.