公眾參與在環(huán)境保護(hù)法治中的作用

賀莉

摘 要：如何有效整治環(huán)境污染，是決策者正面臨的一個(gè)難題。總體上來(lái)看，將法律、行政等措施運(yùn)用于環(huán)境污染整治體系，是當(dāng)前學(xué)者研究所得出的共識(shí)。遺憾的是，這些研究更多的是著眼于法律系統(tǒng)內(nèi)部的重組，而忽略了環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的自我完善。探討的環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系而言，加大環(huán)境處罰和環(huán)境治理力度，并通過(guò)天價(jià)罰款加大違法成本以警示違法者是當(dāng)前研究的主流。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染;環(huán)境治理;環(huán)境投訴;環(huán)境保護(hù)法治;公眾參與

公眾參與環(huán)境保護(hù)乃至整個(gè)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的質(zhì)量，與基層民主、社區(qū)建設(shè)、教育改革和法制建設(shè)密切相關(guān)。在推進(jìn)環(huán)境保護(hù)中，既要注重公益的參與，又要注重利益的參與。在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，完善獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)制度，通過(guò)培訓(xùn)制度和參訪制度完善輿論監(jiān)督。在高度重視社會(huì)組織作用的同時(shí)，也要高度重視社區(qū)作用。重視項(xiàng)目推廣，利用項(xiàng)目促進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù);第五，重視社會(huì)發(fā)展，夯實(shí)公眾參與環(huán)境保護(hù)的社會(huì)基礎(chǔ)。

一、運(yùn)行中的環(huán)境治理現(xiàn)狀

將研究視角定位于行政機(jī)關(guān)如何應(yīng)對(duì)公眾投訴以及司法機(jī)關(guān)如何處理環(huán)境污染事件相關(guān)責(zé)任人。基于研究主題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，我們的研究假設(shè)是司法和行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境污染事件的處理有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這表現(xiàn)為GDP的增加。之所以是一個(gè)假設(shè)，是因?yàn)閷?duì)環(huán)境污染事件的處理可能產(chǎn)生兩種效果：第一種效果是，通過(guò)天價(jià)罰款或處理環(huán)境污染事件責(zé)任人，造成企業(yè)的停產(chǎn)或破產(chǎn)，從而增加當(dāng)?shù)氐氖I(yè)率、降低工業(yè)生產(chǎn)總值。第二種效果是，通過(guò)對(duì)環(huán)境污染事件的處理，起到規(guī)范生產(chǎn)和減少環(huán)境污染事件賠償支出的作用，通過(guò)“殺一儆百”而實(shí)際上推動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)產(chǎn)值的增加。基于此設(shè)想，我們安排了本次調(diào)查和研究。

二、高度重視利益相關(guān)者的參與

從國(guó)內(nèi)外環(huán)境實(shí)踐來(lái)看，公眾參與環(huán)境保護(hù)可分為兩類：利益相關(guān)參與（出于保護(hù)自身利益的參與）和公益參與（出于利他目的的參與）。公眾參與環(huán)境保護(hù)分為兩種模式：“污染驅(qū)動(dòng)模式”和“世界觀模式”。前者與環(huán)境惡化和受害者的生存密切相關(guān)，受到具體事件的激勵(lì)，后者涉及到對(duì)地球健康和平衡的考慮。“污染驅(qū)動(dòng)模式”是指利益相關(guān)參與，“世界觀模式”是指公益參與。《指導(dǎo)意見(jiàn)》高度重視公益參與，提出了“鼓勵(lì)公益參與，促進(jìn)環(huán)境公益事業(yè)健康發(fā)展”的循環(huán)。但令人遺憾的是，沒(méi)有提到另一種類型的參與，即涉眾參與。利益相關(guān)者的參與對(duì)于環(huán)境事業(yè)是非常重要的。①提高管理效率。利益相關(guān)者比其他主體更愿意參與，比其他主體更投入，因此效率更高。試想把一個(gè)河道交由周邊居民（河道的清潔關(guān)系到他們的生活質(zhì)量）管理，還是交由利益無(wú)關(guān)的外來(lái)者管理，哪個(gè)更好？顯而易見(jiàn)的是前者。②可以降低管理成本。以污染企業(yè)的監(jiān)管為例，與利益相關(guān)的居民通常與污染企業(yè)非常接近，因此監(jiān)管更方便，成本更低。有時(shí)候，監(jiān)督和管理只是“偶然的行為”。在中國(guó)，企業(yè)經(jīng)常和政府玩貓捉老鼠的游戲。“白天冒白煙，黑天冒黑煙”是一個(gè)生動(dòng)的寫(xiě)照。但這種低成本監(jiān)管的根本原因在于，企業(yè)可以避開(kāi)政府，但卻無(wú)法有興趣地避開(kāi)居民。③我們可以維護(hù)我們的環(huán)境權(quán)益。讓利益相關(guān)者參與環(huán)境保護(hù)是保護(hù)他們環(huán)境利益的最佳途徑。毫無(wú)疑問(wèn)，如果無(wú)法參與，那么自利就是一個(gè)空洞的詞語(yǔ)。因此，應(yīng)加強(qiáng)利益相關(guān)者的參與，突出其重要地位。此外，在我國(guó)以往的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，利益關(guān)聯(lián)參與極為不足。

三、重視社會(huì)組織在公眾參與環(huán)境保護(hù)中的作用

公眾參與本身是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，在許多情況下，它需要組織起來(lái)。因此，社會(huì)組織是公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要載體。該方針高度重視社會(huì)組織的作用。它不僅提到了社會(huì)組織在公眾參與環(huán)境保護(hù)中的作用，還特別列出了如何發(fā)揮社會(huì)組織作用的章節(jié)。然而，令人遺憾的是，該指南沒(méi)有提到社區(qū)的作用。我們認(rèn)為，在公眾目前參與環(huán)境保護(hù)的情況下，社會(huì)組織和社區(qū)都有自己的優(yōu)勢(shì)，必須由兩個(gè)輪子驅(qū)動(dòng)。社區(qū)在公眾參與環(huán)境保護(hù)中起著重要的作用。其重要性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，社區(qū)居民的參與是一種生活參與，即他們參與生活，參與生活的方方面面。這種優(yōu)勢(shì)是其他學(xué)科（包括社會(huì)組織）無(wú)法比擬的。其次，社區(qū)具有地方特色，社區(qū)居民的參與可以體現(xiàn)本土化的智慧，這也是任何主體（包括社會(huì)組織）所沒(méi)有的。例如，在保護(hù)世界各地許多漁業(yè)資源方面，對(duì)漁業(yè)資源數(shù)量變化的判斷和確定主要取決于社區(qū)的當(dāng)?shù)刂R(shí)。畢竟，社區(qū)比外界更了解魚(yú)類資源的季節(jié)性變化、捕撈魚(yú)類的最佳時(shí)間以及導(dǎo)致捕撈資源隨時(shí)間減少的主要因素。而政府在完全“越俎代庖”后，反而導(dǎo)致漁業(yè)資源難以可持續(xù)利用。其三，社區(qū)居民的參與是和諧社會(huì)的重要保障。社會(huì)的基本單位是社區(qū)，和諧社會(huì)的基礎(chǔ)在于和諧社區(qū)。和諧社區(qū)的打造離不開(kāi)公眾參與，社區(qū)居民積極參與環(huán)境管理，可以增強(qiáng)社會(huì)資本，促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)乃至和諧社會(huì)建設(shè)，這種收獲無(wú)疑是巨大的。所以，我們認(rèn)為《指導(dǎo)意見(jiàn)》應(yīng)該非常重視社區(qū)的作用，并且應(yīng)該包括一個(gè)關(guān)于如何發(fā)揮社區(qū)作用的特別章節(jié)——例如，給予社區(qū)更多的權(quán)力來(lái)保護(hù)居民的環(huán)境權(quán)利;減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)，讓社區(qū)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮更大作用;要合理劃分政府與社區(qū)的界限，使兩者相輔相成、相得益彰，共同建設(shè)生態(tài)文明。賦予社會(huì)必要的監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮社會(huì)對(duì)污染企業(yè)的監(jiān)督作用。

四、建議

1.重視環(huán)境污染事件信息來(lái)源

目前我國(guó)環(huán)境公開(kāi)主要采取單向形式，因此，應(yīng)將信息公開(kāi)的主動(dòng)權(quán)從政府手中轉(zhuǎn)移到公眾手里，依公眾的要求與申請(qǐng)?zhí)峁┉h(huán)境事件的處理結(jié)果。為保證公開(kāi)信息的全面性、真實(shí)性、及時(shí)性，應(yīng)由司法、環(huán)境保護(hù)部門(mén)建立專門(mén)系統(tǒng)與平臺(tái)。

2.強(qiáng)化公眾參與的對(duì)話平臺(tái)

構(gòu)建各省、全國(guó)統(tǒng)一環(huán)境污染事件統(tǒng)一公示系統(tǒng)與平臺(tái)，量化環(huán)境治理現(xiàn)狀，公示環(huán)境處理案件相關(guān)具體數(shù)據(jù)，維護(hù)人民群眾知情權(quán)，減少地方保護(hù)主義，保護(hù)公眾的合法權(quán)益。繼而推進(jìn)各級(jí)部門(mén)對(duì)全國(guó)、各省的污染治理現(xiàn)行情況的了解，促進(jìn)相關(guān)政策的出臺(tái)。

3.量化、透明化數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

建立群眾專門(mén)監(jiān)督平臺(tái)，建立平臺(tái)管理公示機(jī)制，增加群眾的參與度，激勵(lì)公眾自覺(jué)自愿監(jiān)督環(huán)境污染事件，加強(qiáng)前期預(yù)防的可前瞻性。

參考文獻(xiàn)：

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[2]王明聰.淺談公眾參與在環(huán)境保護(hù)法治中的作用，2017.

[3]張秀英，探討公眾參與在環(huán)境保護(hù)法治中的作用，2017.