我國醫(yī)事立法權限配置及其制度完善

鄧軍

摘 要：醫(yī)療服務的立法改進是實施國家衛(wèi)生改革政策的一個重要問題。中國學術界對醫(yī)療法律性質的認識不足，不僅影響了對醫(yī)療服務合法化重要性的認識，也制約了醫(yī)療立法和研究的整體水平。我國《憲法》規(guī)定了國家保護公民健康權的法律義務，但是醫(yī)療立法的不足始終是公民憲法權利實施的一個重要障礙。國內醫(yī)療立法長期缺乏基本的法律準則，其內容結構與公共衛(wèi)生法的發(fā)展形成鮮明對比。除了對醫(yī)療立法的功能定位和價值定位的誤解之外，立法權分配的不合理已經(jīng)成為醫(yī)療立法健康發(fā)展的一個關鍵障礙，導致對醫(yī)療立法權的行使缺乏有效監(jiān)督，在一定程度上也導致了衛(wèi)生行政部門產(chǎn)業(yè)政策的“壟斷”地位。因此，有必要進一步明確制定醫(yī)療法律的權力，依法規(guī)范醫(yī)療授權立法，促進醫(yī)療法律法規(guī)之間的立法協(xié)調，進一步發(fā)揮地方醫(yī)療立法的特殊功能。

關鍵詞：公共衛(wèi)生;醫(yī)療服務;醫(yī)事立法;立法權限;健康權

一、研究背景

鑒于當代醫(yī)療活動的技術、社會、跨國等復雜方面以及相應的眾多風險監(jiān)管問題，醫(yī)療活動的法律監(jiān)管已成為各國公共政策的必然選擇。更具體的“中國問題”是，在國家醫(yī)療改革深入推進之際，如何構建一個基于法治的醫(yī)療服務合法化“治理結構”，以及如何建立一個具體的制度方法。考慮到病人的權益和醫(yī)療保健的發(fā)展，這已經(jīng)成為立法者的一個重要問題。這個問題并非完全基于理論探究，而是來自對中國醫(yī)療法律實踐中立法權錯位的法律資源“錯位”的深入思考。2009年，國家衛(wèi)生改革政策對醫(yī)療立法的要求表明，探索醫(yī)療立法權力的分配對于通過立法促進公共衛(wèi)生政策的實施具有重要的現(xiàn)實意義。正因為如此，本文試圖在修訂《立法法》時對我國醫(yī)療立法權限的劃分做出初步的回答。

二、我國醫(yī)事立法缺失檢討及其歸因分析

（一）醫(yī)事立法的“失衡現(xiàn)象”

醫(yī)療服務、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保險和衛(wèi)生監(jiān)督有機地構成了一個國家的衛(wèi)生保健體系。2009年，國家衛(wèi)生改革政策提議建立四個系統(tǒng)：醫(yī)療服務系統(tǒng)、公共衛(wèi)生服務系統(tǒng)、醫(yī)療保障系統(tǒng)和藥品供應保障系統(tǒng)。長期以來，中國沒有嚴格區(qū)分公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務的基本屬性、供應模式以及政府和社會各自的責任。醫(yī)療立法不被視為一個相對獨立的子系統(tǒng)。這種立法觀點直接或間接影響了中國醫(yī)療服務法律體系的整體規(guī)模和質量，醫(yī)療衛(wèi)生法律體系整體呈現(xiàn)出“兩個不平衡”：①公共衛(wèi)生法律制度與醫(yī)療服務法律制度的數(shù)量失衡;②醫(yī)事法體系內部的失衡。

（二）醫(yī)事立法的價值偏離

自1985年以來，中國醫(yī)療服務市場化改革的失敗導致了嚴重的社會矛盾，如“看病難、看病貴”，醫(yī)患之間缺乏信任的問題日益嚴重。“以市場為導向”的改革實驗沒有增強醫(yī)療行業(yè)的法律意識，并堅持了以前醫(yī)療行業(yè)控制制度下的法律制度，導致2002年后中國醫(yī)療訴訟數(shù)量激增，以及醫(yī)療暴力事件頻發(fā)的現(xiàn)狀。與此同時，醫(yī)療市場的動蕩和部分“無序”更清楚地證實了醫(yī)療行業(yè)自我監(jiān)管模式的衰落和加強立法監(jiān)管的緊迫性。這種價值轉移主要體現(xiàn)在以下兩個方面：①行業(yè)自律異化;②“職業(yè)利益”與“病人權益”的對抗。

（三）《立法法》制度缺陷的消極影響

我國醫(yī)療立法缺陷的產(chǎn)生和存在有許多原因，包括體制原因和深刻的立法背景，以及迫切需要解決的認知問題。這些因素相互吸引、相互消除，導致我國醫(yī)學法律觀念落后、制度不完善、功能不充分的復雜生態(tài)。然而，目前大多數(shù)研究只集中在從“制度”角度研究國家公共政策變化的對策。本文認為，中國《立法法》體系的缺失是中央立法層面的“不作為”、“部門立法層面的過度行為”和地方立法中的“禁止行為”并存的重要制度原因。清單如下：①基本醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的立法權沒有明確規(guī)定;②部門制定法規(guī)的權力缺乏必要的約束;③缺乏立法監(jiān)督機制。

三、《立法法》修改視野下優(yōu)化醫(yī)事立法權配置的若干維度

（一）基本醫(yī)事法律制度制定權的完善

建立醫(yī)療法律的基本框架法律規(guī)范已經(jīng)成為醫(yī)療立法的“重中之重”。長期以來，中國醫(yī)療服務領域缺乏一部基本的醫(yī)療服務法來界定醫(yī)療主體、醫(yī)療行為和管理、醫(yī)患關系和醫(yī)療責任等具體問題，政府保護公民健康權的基本責任也沒有明確界定，這使得國家衛(wèi)生改革的公共政策無法“實現(xiàn)”具體的法律權利和義務、權力和責任。

（二）國務院及其所屬部門醫(yī)事立法權的協(xié)調與制度構建

在當前的立法體制下，中國國家立法權的削弱及其對中央政府立法權的依賴與中央政府立法權的解體是互為因果的。除了全國人民代表大會及其常務委員會制定的醫(yī)療法律外，國務院和衛(wèi)生行政部門還制定了大量重要的醫(yī)療法律法規(guī)。醫(yī)療管理條例更多來自國家衛(wèi)生行政部門。這些規(guī)章制度在醫(yī)療活動的管理中發(fā)揮著重要的監(jiān)管作用。然而，如何劃分國務院及其所屬衛(wèi)生行政部門之間的立法權沒有法律依據(jù)。為了合理解決這個問題，本文認為宜一方面實行醫(yī)事授權立法的完善，另一方面要強化規(guī)章制定權的法律制約。

四、結語

《基本醫(yī)療保障法》與《基本醫(yī)療法》和《公共衛(wèi)生法》之間的理論關系、立法供給的制度邏輯和時間差異仍然是一個有待深入討論的研究課題，其調查和起草中的立法權也十分突出。誠然，科學合理地分配醫(yī)療立法權將有助于通過立法明確所有利益相關者的責任，有助于建立多主體醫(yī)療服務信息共享機制、合作機制和自律機制，并確保醫(yī)療服務治理結構的有效運行。在這方面，澄清了立法法中關于醫(yī)療事務的立法權威及其制度的改進，將成為未來中國醫(yī)療立法發(fā)展的重要制約條件。

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