環境行政公益訴訟原告資格研究

江海

摘 要：適格的原告是傳統訴訟理論的核心，無這一核心訴訟則無從開啟，就環境行政公益訴訟而言，這一要件同樣也很重要，且在構建具有中國特色環境行政公益訴訟原告資格制度中居首要地位。本文在考察域內、域外行政公益訴訟原告資格的基礎上，筆者提出了關于構建具有中國特色的環境行政公益訴訟原告資格制度設想。

關鍵詞：環境行政公益訴訟;原告資格;重構

一、環境行政公益訴訟原告資格概述

（一）何謂環境公益行政訴訟

訴訟目的不同則分類也不同，以保護私人利益為目的的訴訟是傳統訴訟法中的私人利益訴訟，它與起源于羅馬法的另一種訴訟，即公益訴訟相對應。就我國的行政訴訟而言，其也只是私益訴訟，而非公益訴訟。何謂行政公益訴訟？理論界沒有共識。一般而言，行政公益訴訟是指當行政主體的非法行為或不作為侵犯或威脅侵犯公共利益時，允許非直接利益相關者向法院起訴，以維護公共利益的訴訟制度。

（二）環境行政公益訴訟原告資格

古老羅馬法諺語：“沒有原告就沒有法官”，從這句法諺中我們可以看出原告在訴訟活動中的重要性。然原告資格與原告又是不同的概念。關于原告資格的觀點有很多很多，大致可分為“限制說”、“能力說”、“利益說”等。結合上述觀點，筆者認為，原告資格即是指公民、法人或其它組織向法院提起訴訟，要求法院依法保護其合法權益的當事人應具備的條件。環境行政公益訴訟屬于一種行政訴訟。環境行政公益訴訟只能由原告資格人提起是不可避免的。

二、環境行政公益訴訟原告資格的域外考察

（一）美國

美國在環境行政訴訟領域的立法可為典范，不僅建立的早且形成了一套比較完整的環境行政公益訴訟制度。

不僅在美國的憲法中有原告資格的相關規定，而且其國會還可以通過法律授權一些本無原告資格的人成為行政公益訴訟的主體，即使這個人沒有傳統訴訟制度中規定的那種直接的個人利害關系，也可以為了公共利益向法院提起訴訟。隨著司法判例的發展，美國逐步形成了“私人司法部長”理論，也即國會可以通過法律法律授權某個公民提起復審訴訟，一旦這種訴訟提起了，“私方司法部長”他沒有保護自己的利益，而是在保護公共利益。他依法維護公共利益。這一理論在環境法領域得到了很好的體現。

美國1970年《清潔空氣法》，規定了任何人都可以以自己的名義對包括美國政府、行政機關、公司企業、各類社會組織以及個人按照該法的規定提起訴訟。這就是著名的“公民訴訟條款”。在本條款中，原告不需要證明其與被告的行政行為具有法律利益，也就是說，原告可以在無利益的基礎上向司法部門提起公益訴訟，從而改變原告資格。這讓公益訴訟變得非常寬闊。這為公民或社會團體提起公益訴訟掃除了障礙。

（二）德國

德國在20世紀60年代開始逐步確立了“環境團體公益訴訟”制度。因環境行政公益訴訟主要目的是為了公共利益，體現了一定的公法性質，為此德國的法律法規中對環境團體公益訴訟制度構建了很多限制性的規定。

在德國不是所有的環境團體都可以提起環境行政公益訴訟，它有個前提就是環境團體必須向有關機關提出資格認證預先取得訴訟資格登記。德國聯邦和州的立法上都分別設有原告資格的要求件。比如“聯邦環境、自然保護和原子能安全部”和《環境法律救濟法》等，被許可提起環境行政公益訴訟的環境團體需要達到以下條件：①章程中應明確表明團體成立的目的是保護自然環境;②該團體的活動領域至少跨越一個州以上;③申請訴訟資格時該團體成立至少3年以上且在該期間內持續開展活動;④具有適當地開展業務的能力;⑤因追求公益目的而免除《法人稅法》第1條第8款的法人稅。

三、我國環境行政公益訴訟原告資格缺失及重構

（一）我國環境公益訴訟原告資格法律規定的缺失

《憲法》是寫滿公民權利的大憲章，實體權利的規定為原告資格的規定奠定了基礎。要使環境公益訴訟的原告資格具有權利基礎，就必須從憲法到具體部門法中確立實體意義上的環境權。比如在美國的《國家環境政策法》中就規定了每個公民都有享受健康環境的權利，同時也有保護和改善環境的義務。此法律就為美國公民作為環境公益訴訟原告資格建立了實體法基礎，環境權即是美國公民的權利也是義務。

（二）對我國環境行政公益訴訟原告資格法律制度的構想

為構建具有中國特色環境行政公益訴訟制度，筆者認為我們在借鑒域外法基礎上結合我國現階段的國情，發揮本土立法元素作用。為此，筆者從訴訟理論、法律制度、司法制度等三方面進行了初步的構想。

通過立法來確立環境權這一公民基本權利，這也是世界各國通行做法，從而為環境公益訴訟原告資格的拓寬奠定權利基礎。一般來講環境權可以分為實體性的和程序性的。實體環境權可以通過《憲法》和單行環境法律規確立，確定公民對環境公共利益享有權利，將環境權列入基本人權。程序環境權主要包括環境之情權、環境參與權、以及當環境遭受侵害時的求償權。對程序意義的環境權我們可以通過拓寬司法對環境行政行為審查范圍、淡化起訴條件中侵害行為與利益受損的因果關系、改變訴訟利益的評價標準、改革訴訟費用制度、引入訴訟保險制度等方式來保障。

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