防止地方立法“放水”，完善中國特色合法性審查制度

賀海仁

【摘要】加強和完善地方立法權是構建法治中國的重要組成部分。防止地方立法“放水”，需以法治思維和法治方式啟動和實施中國特色的合法性審查制度；對重大地方性立法實施備案審查的預備性審查制度；充分發揮公民和非政府組織在中國特色的合法性審查制度中的作用；構建具有中國特色的“一元四體”合法性審查制度。

【關鍵詞】地方立法 中國特色 合法性審查

【中圖分類號】DF01 【文獻標識碼】A

隨著我國越來越多的地方獲得法律賦予的立法權，如何保障地方立法權正確、有效和規范地實施是立法領域中亟需解決的課題。舊版《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》（下稱“管理條例”）自頒行后經過了三次立法性修改，但部分規定始終與《中華人民共和國自然保護區條例》不一致。作為地方性法規的管理條例違反了作為上位法的《中華人民共和國自然保護區條例》的禁止性規定。地方性立法違反上位法的禁止性規定是地方保護主義新形式，這或許是歷經三次修改的管理條例始終無視上位法的禁止性規定的內在動因。雖然祁連山生態環境遭到破壞可以用行政不作為來解釋，但從“立法放水”的角度看卻是作為的，地方立法者明知有些規定與上位法相沖突相抵觸卻公然實施，使某些行為從普遍的非法行為變為特殊的“合法行為”。

地方立法“放水”的實質是地方立法機關違法，而無論何種形式的違法都是對法治的損害。反思甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境出現的嚴重問題，檢討和完善地方性立法的合法性審查問題尤為關鍵，這同時也是涉及我國國家法治能力建設的重大理論和實踐問題。

我國合法性審查制度存在的問題

從維護憲法、法律和行政法規效力的角度看，中國特色的合法性審查制度大致包括以下三個方面：一是立法性文件普遍備案審查制度。地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公布后的三十日內依照規定報有關機關備案；二是改變或撤銷制度。全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規，有權撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規，有權撤銷省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和法律規定的自治條例和單行條例；三是提請合法性審查制度。國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。前述主體以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。

中國特色的合法性審查制度是由備案審查制度和提請合法性審查制度兩個方面構成的，前者是靜態、被動的合法性審查形式，后者是動態、積極的合法性審查形式，運用其中的任何一種形式都會導致有權機關改變和撤銷與上位法相抵觸相沖突的法律、法規和規章的法律后果。現實情況是，“備而不審”現象較為突出，提請合法性審查的行為（無論主動提起還是申請提起）嚴重不足甚至缺失。反觀我國的合法性審查實踐，由立法機關自我改變或撤銷與上位法相沖突相抵觸的立法性規定的案例有之，由上一級有權立法機關改變或撤銷與上位法相沖突相抵觸的立法性規定的情況則少之又少，由全國人大常委會改變或撤銷與與上位法相沖突相抵觸的立法性規定的實例為零。

導致上述現象的原因固然很多，但適格的合法性審查機構“有權不用”現象最為明顯。不同層級的立法者雖擁有改變或撤銷與上位法相沖突相抵觸立法性規范的審查權，面對一些地方國家機構的違法行為，卻不善于用公開的法律程序予以糾正。在很大程度上，或許是為了保持某些國家機關的“面子”，有權機關不主動提請和啟動或不公開提請和啟動合法性審查機制，更不會以看上去較為剛性的法律方法改變或撤銷與上位法相沖突相抵觸的立法性規定。此外，對公民和非政府組織提出的合法性審查建議缺乏較為細致的指引性規定，尤其缺乏保障公民和非政府組織建議權的救濟程序。

“法要管法”的制度解決方案

防止地方立法“放水”，需從多個方面強化和完善我國的合法性審查制度。第一，以法治思維和法治方式啟動和實施中國特色的合法性審查制度。在黨的統一領導下，維護包括地方立法機關在內的各級國家機構的威信有助于增強國家機構的權威和公信力，保障不同國家機構之間分工協作、相互配合，達致令行禁止的政治效果。然而，強化國家機關之間的政治責任和政治團結不能淡化或忽視不同國家機構的法定職責。具有合法性審查權力的各級國家機構不履行法定的審查職責，從規范性角度看是立法監督不作為的體現。以法治思維和法治方式激活中國特色的合法性審查制度糾正的是違法的法規和規章，保全的是依法治國方略的權威性。

第二，對重大地方性立法實施備案審查的預備性審查制度。現行的立法備案行為是在立法性規定公布之后的行為，而大多數立法性規定公布不是該規定正式實施的時間，也不是草案性質的立法性文件形成的時間。對于涉及重大事項的立法性文件應從草案公布之日即向有關有權機關備案，實施預先備案審查制度。在立法性文件公布到正式生效之間設定二次預備審查制度。建立或鼓勵社會力量建立全國性的立法性文件備案審查的公開網站，接受來自審查機構以外主體的多層次審查，落實和細化《立法法》第101條規定的反饋機制和公開機制。

第三，充分發揮公民和非政府組織在中國特色的合法性審查制度中的作用，尊重和激發公民和非政府組織監督立法的積極性。落實《立法法》第99條第2款的規定，最大限度地保障人民群眾提請合法性審查制度的建議權，鼓勵并創造便利條件滿足人民群眾提起合法性審查訴求。設置人民群眾提起合法性審查的信息公開制度，對符合條件的訴求及時受理，作出不予審查或審查的決定并說明理由。全國人大常委會在合法性審查制度中負有重大職責，在合適時間啟動一例或幾例由人民群眾或其他法定主體提起的合法性審查案件，履行憲法和法律賦予的職責，為各級合法性審查機構開啟合法性實踐提供先例。行政問責和立法問責雖能達到改變或撤銷與上位法相沖突相抵觸的結果，但不同的問責方式背后的發生機制卻是不同的。顯然，立法問責會極大地彰顯法治方式才有的效果。

第四，構建具有中國特色的“一元四體”合法性審查制度。“一元”即中國特色社會主義法律體系，“四體”指合憲性審查、合法律性審查、合法規性審查和合規范性審查。其基本內容是：一、設立全國人民代表大會憲法委員會，審查一切違反憲法的立法性規范。憲法委員會及其各具體委員會的組成、運行和管理等由憲法委員會章程具體規定，授予憲法委員會制定議事規程的自主權。二、賦予全國人大常委會法律委員會合法律性審查職責，審查如下違法性案件：與法律相抵觸的行政法規；與法律相抵觸的地方性法規；與法律相抵觸的自治條例和單行條例以及法律與法律不協調或相互抵觸的事例；與法律相抵觸的司法解釋。三、國務院設立行政法規審查委員會，審查如下違規性案件：與行政法規相抵觸的地方性法規；與行政法規相抵觸的部門規章和地方規章。四、省級人大設立地方性法規審查委員會，審查以下違反地方性法規的案件：本級人大常委會制定的與本級人大相抵觸的地方性法規；本級人民政府制定的不適當的規章；本行政區域內各級地方人大制定的規范性文件等。人民法院在審理案件中，如發現案件涉及合法性審查問題，應當提請相關有權機關作出合法性審查的裁決。

（作者為中國社會科學院法學研究所研究員）

【參考文獻】

①李勇：《建立有效可行的憲法實施監督機制》，《學習時報》，2013年1月21日。

責編/宋睿宸 美編/楊玲玲endprint