從法治視角看學會工作樹立底線思維

侯米蘭

[摘 要]黨的十八大以來社會組織立法取得了豐碩成果，為學會健康有序發展提供了有利的政策保障。隨著簡政放權力度進一步加大，學會改革進入深水區和攻堅期，學會通過實現自我管理、自我服務、自我教育、自我發展，加快構建現代社會組織法人治理結構，成為獨立的法人主體。本文分析了學會改革發展的政策環境，梳理了學會工作中存在的法律困惑和原因，指出了樹立底線思維在學會管理中的重要意義。

[關鍵詞]底線思維 法律風險 全國學會

習近平總書記在黨的十九大報告中鄭重宣布中國特色社會主義進入新時代。十九大報告11處提及社會組織內容，可謂濃墨重彩，字字珠璣，彰顯了社會組織在國家治理體系中的重要作用，標志著社會組織的發展步入了新時代，踏上了新征程。中國科協是黨和政府聯系科技工作者的群團組織，所屬210家全國學會，其中業務主管189家，團體會員21家。全國學會作為社會組織的重要組成部分，在“放、管、服”的大背景下，學會改革如火如荼，如果要形成“政社分開、權責明確、依法自治”的現代學會管理體制，學會必須加快構建現代社會組織法人治理結構，通過實現自我管理、自我服務、自我教育、自我發展，成為獨立的法人主體。學會的專業化發展不能回避“法律規范”這一重要的評價維度，學會改革的過程也是學會完善法治建設的過程，需要通過不斷提升法律能力來應對改革發展中潛在的法律風險。

一、學會改革發展的政策環境逐漸優化

黨的十八大以來不斷加強社會組織立法，為規范和引導社會組織健康發展在制度層面上取得了豐碩的成果。2016年《慈善法》頒布施行，相關配套文件相繼出臺，填補了慈善事業法律的空白。《境外非政府組織境內活動管理法》將境外非政府組織在華活動納入了法治軌道。民法總則確立了社會組織非營利法人這一新的法人類型，從法律層面明確了社會組織的地位，順應了社會組織的發展需要。兩辦印發《促進社會組織健康有序發展的指導意見》，財政部、民政部印發《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》，《社會組織抽查暫行管理辦法》于2017年正式施行。社會團體、基金會、社會服務機構登記管理條例等行政法規修訂工作穩妥推進。這些法律法規和規范性文件的出臺，為學會健康有序發展，提供了有利的制度保障。從中國科協層面上看，《中國科協的深化改革實施方案》對改革學會治理結構和治理方式，提高依法依章程獨立自主開展工作做出了明確部署，通過深化學會治理體系改革，引導學會牢固樹立經營學會理念，提升學會社會服務能力和基礎保障能力。根據《中國科協2017年學會改革工作要點》，2017年學會改革的重點任務主要圍繞學會依法依章程辦會、創新學會工作機制和工作方式等方面，涵蓋了包括完善規章制度、推進學會社會化公共服務常態化和科技成果轉化等24項改革任務，無論從學會改革的制度設計，還是具體工作均給出了明確的目標。從大環境看，各項政策積極推進了學會在社會治理中發揮作用，為學會參與社會治理和公共服務營造更為規范、有序的政策環境和發展空間。

二、學會工作中的法律困惑

（一）實踐工作缺少對應的政策指導

盡管制度環境作出了積極的反映，但法律滯后性是不可回避的現實問題。當前學會改革過程中，陸續暴露出的一些問題在法律上找不到依據，比如學會內部融資涉及學會有償收費的主體資格和法律責任問題，學會改革過程中涉及的財產歸屬問題，學會章程中涉及的如何明確議事規則和關聯交易問題，在法律規制上并沒有得到一一對應。特別是在審計過程中，缺少對具體問題的政策指導，由此為學會從事具體工作增加了諸多不確定因素，帶來了一定的法律風險和審計風險。

（二）法治建設思維不足

多年以來，學會的“身份”等同于事業單位，人員、經費、級別按照事業單位管理，學會工作帶有很強的行政管理色彩，偏重行政指令。學會的發展在一定層面上受制于這種錯誤認識，在運營規劃中缺乏草根社團的經營思維，由于不能正確理解“非營利”一詞，在融資、提供社會化服務工作中受到制約，很難樹立起市場主體意識，在經營的思維和方法上固步自封。由于缺乏法律思維和法律常識，學會有時成為山寨組織侵權行為的受害者，有時會成為勞動法律關系中的侵權者，也有可能因未盡合理義務成為合同法律關系的連帶責任人，或是因違規開展活動接受行政處罰。2016年，對中國科協所屬207家全國學會法律服務情況進行了調查，63%的學會在發生爭議后表示無力解決。這些問題均暴露了學會在改革發展中因法律意識淡薄放大了法律風險，阻礙了學會健康有序發展。

（三）法律服務基礎保障薄弱

學會逐漸參與市場，市場化服務的比重越來越大。在企業風控中，常見的法律顧問制度在學會管理中尚未被廣泛采用。據統計，中國科協業務主管的學會中，聘用法律顧問的學會僅占學會總數的29%，具有法律專業背景的學會從業人員不多，這樣的學會只有30%，多數學會處于法律機構和人員雙空白，缺乏法律人才和專業機構支撐。在法律資源的使用方面，學會聘請常年法律顧問主要工作是對各類合同進行合法合規性審查，在建章立制、重大決策事項上很少咨詢法律專業意見。在處理爭議時，多數采用協商態度息事寧人。這些問題暴露出學會未能充分使用法務資源，治理體系中缺少有效的風控管理制度，自然不會有更有效的辦法預防潛在的法律風險，在事中控制和事后救濟過程中處于劣勢。

三、 學會工作要樹立底線思維

黨的十九大提出了建設現代經濟體系，健全人民當家作主制度體系，推動社會主義文化繁榮興盛，提高保障和改善民生水平，建設美麗中國，建設世界一流軍隊等一系列新目標和任務，為學會改革發展提出了更高要求。2017年是科協改革的落實年，學會改革進入了深水區，如何能邁出這關鍵的一步，重點在于學會在自身運行中堅持問題導向，積極尋找差距，使學會最大限度地發揮出正能量，最大限度地減少負能量。學會管理是一項專業化工作，當前政府簡政放權工作正不斷深入，學會將有更多的機會參與公共服務供給，成為獨立、客觀、公正的第三方評價機構，“第三部門”的作用將更加突出。在此過程中，更需要學會管理者提高法律意識樹立底線思維。

（一）在法律框架下明晰學會行為的邊界

學會的業務發展一定要在法律法規的框架下進行，無論是內部治理還是對外的活動，一定先查規定找依據，時刻保持警醒不能觸碰紅線。學會管理者要不斷加強法治意識，學會內設機構要加強對法律風險的把握，分析學會主體業務涉及的法律風險，梳理出行之有效的處理辦法，重視事前預防，加強事中監督，將風險降到最小。

（二）在法律框架下探索改革發展的空間

如前所述，學會發展的政策環境發生了積極變化，學會作為市場主體參與公共服務供給的機會多了，相應的政策指導還沒有及時跟上。例如，科技部于2017年2月廢止了《科學技術成果鑒定辦法》，此后各級科技行政管理部門不得再自行組織科技成果評價工作，新型科技成果評價將由市場唱主角。科技評價工作是學會科技咨詢工作的重要組成，學會如何獲得這些提供公共服務的主體資格，從目前的政策文件中還很難找到明確的答案，因為文件的規定還很分散，對于具體的路徑方法也很模糊，法律法規在實踐中上仍存在很多不明朗的地方，這就提醒學會管理者要善于抓住政策有利時機，探明模糊地帶的“高壓線”，及時分析和查找政策的支撐依據，在合理的范圍內建立規范的工作標準和操作規范，最終形成一套可操作性強、經得住檢驗的實施路徑和方法。只有這樣，才能決定學會參與市場經濟規范的步子到底能邁多大。

（三）在完善治理結構中加快風控體系建設

規范管理制度先行。良好的學會治理體系不應缺少一套完善而有效的風控機制，學會作為獨立的社會組織法人，應將各項工作納入法律風險管理，加強法律專業人才培養，在內部治理和既有業務的基礎上，站在法律的維度，運用法治思維考慮學會在公益事業領域的發展空間，以公益人的身份吸收更多的社會資本參與社會服務供給，以發揮學會在社會治理中的更大作用。endprint