建設“回應型”政府：治理形式主義的一條政策思路

韓旭

【摘要】形式主義和官僚主義雖然在經濟社會發展的不同時期，在不同的問題上和不同的層面上，常常出現看似不同的新表現，但其性質和本質始終沒有改變。治理形式主義，需要在制度建設方面探求更具根本性和長期性的解決之道，而建設“回應型”政府，并擴大公民有序政治參與是其中一條重要的政策思路。

【關鍵詞】形式主義 公民政治參與 “回應型”政府

【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

2014年，習近平總書記在指導蘭考縣委常委班子專題民主生活會時明確指出：“要通過深化改革，從體制機制層面進一步破題，為作風建設形成長效化保障。”可見，治理形式主義和官僚主義問題，不能止步于僅僅關注和改善各級干部的工作作風這個層面上，還需要在制度建設方面探求更具根本性和長期性的解決之道。而新時代也必然對這一問題的解決提出了更高要求，并賦予了新的涵義。

治理形式主義，應建設“回應型”政府

中國特色社會主義已經進入新時代。新時代的一大主要特點就在于，我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。經過改革開放近40年的發展，在社會生產力水平不斷提高的基礎上，人民生活已經并仍在發生顯著變化和改善，人們對美好生活的需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。面對新時期的發展新特點，我們嘗試提出建設“回應型”政府的議題，不僅在于治理形式主義和官僚主義問題，更重要的是，要在日益多樣化的利益訴求中尋求最大公約數，凝聚推進全面深化改革的最大正能量。

所謂“回應型政府”，強調的是政府要對民眾的利益訴求做出積極的反應，并采取有效措施以解決問題。在這里，我們強調政府的回應性不僅體現為政府的施政行為，而且應體現為通過相應的制度安排，在政府政策及其治理措施的出臺與民眾對政策的接納和反應之間形成通暢的溝通和交流，體現為政府與民眾之間良性互動的政治過程。

政府對民眾的關切作出回應，一般地說，這是政府作為公共權力的行使者所應當具有的基本價值和屬性。這里對政府回應性的強調，也正是針對當前推進國家治理體系和治理能力現代化進程中面臨的突出矛盾和主要問題所作出的一種回應。

改革開放以來，隨著工業化、城鎮化進程深入推進，不僅使得社會財富總量大幅度增加，而且導致人們的生產方式、生活方式以及組織方式逐漸改變，原有的與計劃經濟體制相適應的單位制已基本瓦解，由此引發社會成員的流動性增強，身份日益多樣化，人們之間的交往和互動關系逐漸發生變化并漸趨多樣化。而所有這些變化最終集中表現為社會結構以及利益關系的改變，并形成多元格局。

社會結構以及利益格局的變化只是基礎性的因素，導致當前各類社會矛盾多發的直接原因在于，由于社會利益格局的改變并日益多元化而引發的人們的權利意識和訴求不斷增強；而與此同時，原有的管理國家和社會公共事務的體制機制，在諸多方面逐漸顯現出與經濟社會發展的客觀要求不相適應的問題，其中的一個突出問題就是對不斷增強并且日益多樣化的利益訴求未能作出及時的回應。

如何回應因多元化的利益關系格局而引發的日益強烈的多種多樣的利益訴求，已經是一個必須正視并且提上議事日程的問題。有鑒于此，建構“回應型政府”，突出政府在及時回應社會關切和利益訴求方面的屬性和功能，應成為當前推進國家治理體系和治理能力現代化進程中需要高度關注的一個議題。

面對中國特色社會主義發展進入新時代所呈現出的新特點，政府貫徹執行以經濟建設為中心的基本路線，也需要有新的具體的政策措施和工作思路。隨著市場化改革在廣度上和深度上的拓展，政府會大幅度減少對資源的直接配置，而同時還會逐漸產生要求政府在另外一些領域發揮作用的訴求。例如，加強市場監管；又如，對醫療、教育、住房、社會保障等公共服務的需求水平會越來越高。也就是說，順應市場經濟發展的新要求，需要逐步完成從“經濟建設型政府”到“公共服務型政府”的轉變。政府行使權力的目的，不再主要是為了管制，而是為公眾提供更好的服務。政府的基本角色任務就是為社會構建越來越完善的公共服務體系并確保其順暢的運轉。強調政府更好發揮作用的領域，應當逐步轉向建立健全廣義上的社會公共服務體系，這也是設“回應型”政府的基本保證。實際上，不僅是政府，整個國家治理體系都需要不斷增強其“回應性”，以便更好地應對和解決發展中出現的種種社會問題，從而更好地滿足人民群眾對美好生活的向往。

治理形式主義，需擴大公民有序政治參與

當前，我國已進入全面建成小康社會的決勝階段，需要充分調動人民群眾擁護支持改革，提高人民群眾參與推進改革的積極性、主動性和創造性，唯有如此，才能順利推進改革開放的全面深化。形式主義和官僚主義泛濫不僅會嚴重損害黨和政府的公信力，而且也會大大阻礙改革開放事業順利推進。為此，一方面，我國需要努力提升國家治理體系和治理能力現代化水平，使已經初步建構起來的一整套政治制度體系更加定型，更加完善；另一方面，需要適應隨著改革開放進程深化而不斷出現的新情況，努力構建“回應型”政府，更好地回應和解決改革和發展中的新問題，這樣就需要擴大公民有序政治參與，從而使以人民為中心的改革進行到底。

利益訴求表達日益強烈且多元化在社會政治領域的集中表現，就是人民政治參與的積極性不斷提高。對此，黨中央高度重視。最近連續幾屆黨代表大會報告中反復重申了“擴大公民有序政治參與”的要求和任務。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》是指導當前新一輪改革的綱領性文件，其中再次明確強調要“從各層次各領域擴大公民有序政治參與”。然而，在現實的政治生活中，如何一方面順應并回應人民不斷增強的擴大政治參與的訴求，另一方面確保不斷擴大的政治參與有序發展，保持政治參與的擴大進程有序推進，都還是一個尚需在實踐中摸索，在理論上探討的問題。

近些年來，隨著政治參與問題普遍受到重視，一方面，從中央到地方，在推進政治參與方面已經開展了多種多樣的實踐嘗試，并且形成了一些基本的制度安排。另一方面，隨著參與的廣度的拓展，人們開始對其“深度”提出了更高的要求，不是僅僅滿足于意見的“聽取”，而是進一步關注到自己的意見是否得到“采納”。而一旦發現自己的意見雖然總是被“聽取”卻從不被“采納”，這樣的參與方式就會受到質疑，使得相應的制度安排的公信力大大削弱。例如，近些年，曾經被寄予厚望的聽證制度，就已經遭遇這樣的問題，關于電價、水價以及公共交通票價等問題的聽證會常常被譏諷為“聽漲會”。

我國目前的政治參與擴大和發展進程之所以陷入如此窘境，其中一個重要的原因在于忽視了政治參與賴以實現和維系的社會基礎和基本條件問題。一些研究者已經注意到，公民的組織化程度不夠是導致公民無法有效參與的主要瓶頸。然而，在我國，社會組織產生發展的時間還不長，影響力有限，從總體的發展情況看，尚不具備對公眾的利益訴求進行整合，通過制度化途徑反映給政府，從而在政府和公眾之間發揮政策參與的紐帶作用的能力。

因此，在當前以及今后的一段時期里，充分利用現有的制度資源，激活并發揮既有的各項制度的作用，依然是滿足人民群眾對于知情權、表達權、參與權以及監督權的現實需求，同時，也是我國保持不斷擴大的政治參與有序化發展，減少非制度化參與行為的一種可行思路。在這個問題上，我國的人民代表大會制度應當并且能夠發揮重要的作用。

（作者為中國社會科學院政治學研究所政治制度研究室主任，“政治發展與民主建設”項目組執行研究員）

【參考文獻】

①習近平：《群眾路線是黨的生命線和根本工作路線》，人民網，2013年6月18日。

責編/高驪 谷漩（見習） 美編/李祥峰endprint