以整體政府觀深化機構和行政體制改革

深化機構和行政體制改革是新時代堅持和發展中國特色社會主義民主政治的重要任務，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。改革開放特別是黨的十八大以來，我國機構和行政體制改革取得重大進展、收到顯著成效，但同時也面臨一些需要解決的突出問題。以整體性治理理論為基礎的整體政府建設，對于我國深化機構和行政體制改革具有一定借鑒意義。為此，我們要樹立整體政府觀，著力克服國家治理碎片化問題，推進國家治理體系和治理能力現代化。

整體政府建設注重以整合、協同方式獲得更高政府活動效率

整體政府理念是基于整體性治理理論，對新公共管理運動導致機構裂化、管理分割、公共服務碎片化等問題進行批判和反思的結果，是當代經濟社會和科技發展的必然產物，與全球化、市場化、信息化時代密切相關。

1997年，英國學者佩里·希克斯出版《整體政府》一書，提出整體性治理理論，主張以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以整合、協調和責任為治理機制，跨越組織功能邊界，在政策、規章、服務、監督四個方面，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題，進行有機整合與協調，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公民提供無縫隙、非分離的整體性政府公共服務。1997年，托尼·布萊爾執政的英國工黨政府以整體性治理理論作為其政府改革綱領。1999年，英國政府發布《現代化政府》白皮書，在總結前兩年工作基礎上，推行整體政府改革十年規劃。白皮書從政策制定、公共服務供給、信息技術運用、公務員管理等方面，提出具體實施方案。整體政府建設在打破政府體制分割模式下組織壁壘和自我封閉狀態、強化政府間協調合作、促進政府功能整合及部門間資源共享、提高社會服務質量和應對突發事件等方面，發揮了傳統政府體制無法比擬的積極作用，表現出很強的社會適應性和生命力。澳大利亞、新西蘭等國先后進行整體政府建設實踐，加拿大、美國、德國、法國、荷蘭、日本等國也進行了類似探索。目前，整體政府建設漸成國際公共行政改革趨勢。

整體政府建設注重以整合、協同方式獲得更高政府活動效率，提高整體效能，增強整體合力；以解決全球化、信息化時代所產生的復雜性、綜合性公共治理與公共服務問題為基本出發點，以整合與協調為關鍵要素，以跨界合作為核心理念，進行了形式多樣的創新實踐。有學者在總結西方各國整體政府建設實踐經驗基礎上，歸納了整體政府建設“內、外、上、下”的“最佳”實踐模式。“內”指組織內部合作，通過新的組織文化、價值觀念、信息管理、人員培訓等途徑實現聯合，這是創新組織結構；“外”指組織之間合作，通過聯合團隊建設、融合性結構、分享領導權等方式實現聯合，這是創新工作方式；“上”指由上而下設定組織目標，并對上承擔責任，通過以結果為導向的目標分享、績效評估、公共服務協議等方式實現聯合，這是創新責任和激勵機制；“下”指以滿足公眾需要為服務宗旨，讓服務對象介入服務過程，通過“一站式服務”、公眾參與等方式實現聯合，這是創新服務方式。這種實踐模式是從主體角度進行的總結。

我國深化機構和行政體制改革的目標應是建設人民滿意的“好”政府

樹立整體政府觀，必須從廣義上理解“政府”。在中國歷史傳統中，“政府”歷來是廣義的，承擔著無限責任。黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關以及法院和檢察院，在廣大人民群眾眼里都是政府。廣義“政府”是廣大人民群眾的普遍認知，根植于中國歷史傳統和國家治理實踐，深化機構和行政體制改革必須適應這個現實。從廣義政府論出發，我國深化機構和行政體制改革的目標，既不是建設“大”政府，也不是建設“小”政府，而應是建設人民滿意的“好”政府。

一是加強黨的領導。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，這是整體政府觀的政治前提。黨的十九大報告強調：“堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”黨的領導，要體現在深化機構和行政體制改革的全過程和各方面。既要在改革過程中全方位體現黨的領導，又要在機構和行政體制中全方位體現黨的領導。

二是堅持以人民為中心。這是我們黨全心全意為人民服務根本宗旨的具體體現，是整體政府觀的價值導向。整體政府建設著眼于政府能力提升、公共服務改善，更加關注民生民意，注重全面、及時、準確回應社會關切。深化機構和行政體制改革，必須堅持以人民為中心，以為民、利民、便民為目標，把人民日益增長的美好生活需要作為改革出發點和落腳點，著力保障和改善民生，建設讓人民滿意的服務型政府。

三是加強中央權威。整體政府建設注重發揮中央政府權威作用，注重政府治理和公共政策權威性、全局性、統一性、聯系性。中央政府強大的宏觀調控能力可增強政策控制力、監督力，從而遏制地方利益非理性擴張，是地方政府有效執行公共政策的必要條件。地方政府要與中央保持高度一致，自覺維護中央權威，確保中央政令暢通，把維護中央權威與發揮地方積極性統一起來，切實提高政策執行力。

四是實施系統整合。堅持精簡、統一、效能原則，以職能轉變為核心，系統性實施機構整合、職能整合、制度整合、技術整合。機構整合就是把職能相同或相近的機構合并為一個較大部門，解決部門間多頭決策、分散管理、重復執法及權力部門化等問題。職能整合就是加強各部門內職能調整，把相同相近職能以一個部門為主來管理，使之運轉更加協調。制度整合就是加強政府法治建設和行政制度建設，以政策協調合作帶動組織整合。技術整合就是以信息網絡技術打破部門間職能界限，建設跨部門網絡化辦公平臺，完善政務溝通協調機制，推動政務資源集成整合，提升政府系統整體能力。

五是倡導協同合作。2004年澳大利亞管理顧問委員會發布報告《把政府聯結起來——整體政府對澳大利亞主要挑戰的回應》，以“一起工作”為口號，強調通過建立公共部門文化，重建公共道德、凝聚性文化來促進政府部門間合作，推進整體政府建設。在我國，必須加強行政文化建設，倡導合作意識、團隊意識，塑造協作、互助理念，促進政府各部門優勢互補、協調一致，提升組織凝聚力。endprint

優化行政運行機制

一是明確中央與地方事權。在全黨服從中央前提下，合理劃分中央與地方權力關系，確定中央和地方各自職責重點。在以職能定位權力的基礎上，正確處理好中央與地方關系。宏觀調控、戰略資源配置、區域協調等全局性、宏觀性事務，由中央政府承擔主要職責；市場監管、社會管理、民生服務等地方性事務，交由地方政府承擔主要責任。

二是推進政府縱向職責異構。根據各級政府職責重點，統籌規劃、分類指導、職責異構，推進黨政機關職能相近部門進行合并或合署辦公；合理調整地方政府機構設置，需統一設置的機構應當上下對口，其他機構則應因地制宜設置；依法擴大省級政府及市縣等各級政府行政權力，使地方各級政府承擔的公共服務、市場監管、環境保護和促進經濟發展職能配置更加科學合理，承擔職能、責任與賦予權力、人力、財力實現均衡適當，構成重點突出、層次分明、錯落有致的有機體系。

三是推進政府橫向協調合作。一方面，健全行政首長負責制，強化其對各職能部門領導權威，明確其全面協調責任；另一方面，建立健全直接隸屬于行政首長的協調機構，加強其對各部門政策制定與執行等方面事務的協調。依法規范行政協調主體行為，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制；規范協調機構設立條件、審批程序，對各部門職責量化細化。同時，加強政府部門、市場主體、社會組織、公民個人等多元主體協同治理。

四是建立有效問責和責任承擔機制。通過設立相應責任機制和問責路徑，強化責任意識、服務理念；明確責任不能在上下級之間相互轉移，同級干部按照各自決策權力大小和職權分配狀態履行相應責任。嚴格績效管理，健全完善干部考核評價機制，把嚴管和厚愛結合起來，建立激勵與約束并行機制、鼓勵創新與容錯糾錯統一機制，突出責任落實，確保權責一致，讓敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部有更好實現價值的平臺，有效治理不作為現象。

加快建設數字政府

加快建設數字政府，是加快建設數字中國的題中應有之義。從信息化角度看，整體政府又稱網絡政府、數字政府。以信息網絡技術為手段，以公民為中心，推動數字化整體性政府建設，亦即數字政府建設，是信息時代國家治理的主流趨勢。隨著信息社會發展，來自現實社會與虛擬社會的多元訴求相互交融，社會管理與公共事務復雜多變、公眾需求愈發多元化，需要探索和尋求實現線上虛擬空間和線下真實社會協調一致的整體政府治理格局。

建設數字政府，就是推進國家治理體系和治理能力信息化、網絡化、智能化。要充分發揮信息網絡技術的作用，以大數據為基礎，實現整體性對接，做到區域間、府際間、部門間協同；構建數據庫，形成數據共享的整體性聯合體，構建基于大數據的、具有中國特色的整體性治理模式，為公民提供無縫隙公共服務。運用“互聯網+”、云計算、大數據等信息技術手段，創新行政管理方式和政府服務模式，提高政府工作效率和服務質量，塑造協同、精細、智慧、善治的數字政府。

統籌兼顧，協同推進

一是統籌推進黨政機構改革。深化機構和行政體制改革，既要吸納以往改革成功經驗，進一步解決好這個領域存在的突出矛盾和問題，又要注重解決好與經濟社會發展密切相關的體制、機制和制度方面的問題，加強相關配套制度設計；不僅考慮機構和行政體制改革自身規律和節奏，更要考慮與其他重要領域和關鍵環節改革的協調配套和整體推進。同時，給省市縣黨政機關統籌設置或合署辦公改革提供試驗條件和機會，增強省級以下黨政機構設置自主性。

二是統籌配置各類編制資源。要把機構編制當作我們黨和國家的重要執政資源來科學配置，從控制編制數量，轉向注重綜合考慮人員數量與質量、綜合統籌人力資源在不同機構中的配置結構，打破人力資源身份壁壘，形成科學合理的編制管理體制。在嚴控機構編制總量的前提下，具體配置要具有更大靈活性，給地方更多自主權。

三是統籌推進中央和地方改革。加強頂層設計與鼓勵基層創新相結合、整體設計與分步實施相結合、全面推進與重點突破相結合，明確優先順序、重點任務，突出改革整體性、協同性、漸進性，妥善處理各種利益關系。中央和地方改革要整體協調、上下聯動、穩步推進；上級政府與下級政府改革要協調推進，給予下級政府更大自主權。

四是依法推進機構和行政體制改革。充分發揮法律對機構和行政體制改革的促進、規范、保障作用，做好有關法律制定、修改、完善工作，盡快制定、修改有關機構設置和編制管理法律法規，完善國家機構組織法律規范體系，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。依法明晰中央、地方政府管理權限，推進各級政府事權規范化、法律化。黨政合并設立和合署辦公，既要確定范圍和種類，更要明確法律依據，分清相關法律責任。

【參考文獻】

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⑥蔡立輝、龔鳴：《整體政府：分割模式的一場管理革命》，《學術研究》，2010年第5期。

責編/楊鵬峰 美編/于珊endprint