淺談PPP模式

羅偉

一、PPP模式的概念和含義

PPP模式（Private-Public-Partnership），即公私合營，是指為了提供某種公共物品或服務，政府公共部門和私人部門之間建立的合作關系。這種關系一般以特許權協議為基礎。此種合作模式下，公共部門與私人部門共擔風險、共享收益。

二、PPP模式的歷史與發展

1.PPP在國外

（1）早在1782年，法國Perrier兄弟建設、運營自來水公司，就運用了PPP模式；

（2）最早提出PPP的是1982年的英國政府，當時是指政府通過協議授權私人部門建設、運營或管理公共基礎設施，并提供公共服務；

（3）20世紀90年代，PPP模式在西方尤其是歐洲流行起來；

（4）現在PPP市場較為發達的有美國、英國、德國、澳大利亞等。

2.PPP在中國

（1）起步階段（1985年-1994年）：BOT、BT試點項目；

（2）市場推廣階段（1995年-2008年）：以BOT為主，電力、自來水、污水等項目；

（3）暫時停滯期（2008年-2009年）：08年四萬億刺激，地方政府更多依靠地方債務融資，PPP模式受阻；

（4）發展新階段（2010年-現在）：債務問題日趨嚴重，中央政府力推PPP，減輕政府舉債壓力。

三、PPP模式的分類

PPP模式有廣義和狹義的分類。

1.廣義：政府公共部門和私人部門之間的所有合作都可稱為PPP。要且只要存在公共部門和私人部門的合作，不論合作階段、合作形式，都可以稱為廣義 PPP模式。廣義PPP模式又可細分為外包類、特許經營類和私有化類三種類型。

（1）外包類是指政府作為投資主體，私人部門只負責項目中工程建設、管理維護設施等部分事務，這類項目一般由政府付費，政府承擔的風險較大。

（2）特許經營類則需要私人部門參與投資，并與公共部門按照約定風險共擔、收益共享。該類項目一般由使用者付費加政府可行性缺口補助結合的方式實現收益。由于有使用者付費部分，對項目公司的運營管理能力提出了更高的要求。

（3）私有化類項目是指全部投資都由私人部門負責，投資收益也全部通過運營收入實現。私人部門承擔了全部投資，因此該類項目中私人部門承擔的風險較大。

2.狹義的PPP模式指的是一種項目融資模式。公共部門和私人部門會簽訂完整的合同，約定好整個項目過程中涉及到的投、建、管、退等各種事宜。參與各方自始共擔風險并分享收益。公共部門利用私人部門的投資建設和高效管理，減少總成本并增加公共產品或服務的供給。私人部門則由于有了公共部門兜底保證了其投資回報。

四、PPP模式興起的背景

1.政府融資受阻。

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》明確指出，政府債務將不得通過平臺公司舉債，平臺公司債務也不得推給政府償還，切實做到誰借款誰歸還，自己承擔風險。這影響了政府平臺公司舉債投資項目，但很多項目建設又十分必要，政府于是開始大力推行PPP模式投資建設該類項目，為社會提供公共產品或服務。

2.PPP模式優勢。

（1）政府財政支出壓力減小。PPP模式將政府直接全額投資項目變為分幾十年運營期進行政府付費，大大減少了政府前期投入，減輕了政府財政壓力。同時，由于不再完全是政府付費，還加入了使用者付費部分，減少了政府支出。

（2）項目風險分配得到優化。以前全部由政府投資建設的項目，現在變為和社會資本合作，共擔風險。政府相應承擔的風險降低。

（3）引入相關行業的社會資本合作，提高了效率和運營水平。項目公司本身運營能力和盈利能力增加，在相同投入下能更好的提供公共產品或服務，增加社會總福利。

五、PPP融資模式

PPP項目由于投資額大，投資周期長，融資能力強弱對項目本身能否成功影響巨大。

1.項目總投資構成：現行項目總投資一般由資本金投入和項目融資兩部分構成。

（1）資本金投入一般為項目總投入的20%-30%，由政府方（5%-10%）、社會資本方（90%-95%）共同出資；資本金部分可全部作為項目公司注冊資本金，也可部分進入資本公積。

（2）社會資本方一般由運營方、承建方、產業基金等構成，具體出資比例根據社會資本方的牽頭人實際情況確定，也可由牽頭人一方出資。但若需要資本金部分放杠桿，即引入產業基金，則此時一般需要牽頭方做兜底。

（3）項目融資部分一般由項目公司向銀行等融資。

2.影響PPP項目融資的因素

（1）資本金部分融資受到社會資本方擔保能力的影響。資本金部分由于屬于對項目公司的股權投資，風險較大。在融資時，產業基金會要求社會資本方提供兜底。社會資本方的實力和提供的兜底條件會在很大程度上影響融資能否成功及融資金額、成本、期限等。

（2）項目融資部分受到當地政府財政實力的影響。財政實力強的省級或地級市融資較容易，而財政實力弱的縣等融資則十分困難。若項目所處地域財政實力較弱，則項目公司直接融資會受阻，此時需補充擔保措施，如項目公司的社會資本方股東提供擔保。

（3）項目本身的模式會影響融資。項目的行業、運營、是否關乎民生、現金流是否充分等都會影響融資。現行項目的最終付費模式分為三類，分別為政府付費、使用者付費、使用者付費+政府可行性缺口補助。若是使用者付費，則項目本身會當成一個純運營項目考量，則其未來預期的現金流將及其重要，是金融機構是否提供融資的關鍵。若是政府付費，則多考量當地政府的財政實力和政府信用。若是使用者付費+政府可行性缺口補助，則會將兩部分的影響綜合考慮。

六、PPP項目實施步奏

PPP項目一般分為五步，具體如下：

1.項目識別：包括項目發起、項目篩選、物有所值評價和財政承受能力評估。經過這個階段，對項目進行初步篩選，對不符合PPP模式要求的項目排除在外，符合要求的項目進入下一階段。

2.項目準備：包括管理架構組建、實施方案編制、實施方案審核。該階段主要是政府主導部門和設計單位、咨詢單位等合作編制實施方案，以及后續政府部門審核通過。

3.項目采購：包括資格預審、采購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署。該階段主要是尋找合適的社會資本方，以及與之談判和簽署合同。

4.項目實施：包括項目公司設立、融資管理、績效監測與支付、中期評估等。主要是政府代表與社會資本方合作成立項目公司，負責實施項目融資、建設并進行項目運營，政府方要在這一過程中負責監測和評估。

5.項目移交：包括移交準備、性能測試、資產交割、績效評價。項目運營期結束后，將按照合同約定移交給政府相關部門。涉及到績效評價，根據評價結果支付績效部分費用，并最終完成資產交割。

七、PPP模式前景

當前大背景下，要發展經濟，需要三駕馬車“投資、消費、出口”的牽引。國際大環境決定了大力發展出口已經受限，而國民經濟發展水平又在一定程度上決定了當前國民的消費水平，投資仍是國內經濟發展的重要引擎。但地方政府負債高企，繼續過去的平臺公司融資、建設，政府財政兜底的方式已難以為繼且風險激增。此時，引入社會資本，共同承擔投資、分擔風險，為社會提供產品和服務，則為相關項目打開了一扇窗。

從政府的相關政策文件，無論是43號文，還是50號文、87號文，都在進一步規范地方政府舉債融資行為，并且大力支持發展PPP模式，可以說PPP模式不論從本身的優勢還是國家政策上來說，都將繼續得到大力發展。