違反行政程序司法審查中的爭點問題分析

張玉榮

摘要：程序問題一直都是行政法治與法學的核心問題，而通過分析案例研究行政程序的方法已經越來越受到重視。本文主要通過分析行政訴訟中的一些行政程序案例，分析了我國行政訴訟中不同當事人的行政程序觀念、不同區域和級別的人民法院對違反行政程序的司法認知和處理，來對違反行政程序司法審查中的爭點問題進行了探究，并由此揭示行政程序觀念和制度中存在的不足。

關鍵詞：行政程序；司法審查；爭點問題

引言

通過對相關案例的研究，能夠較全面地觀察到我國行政程序和制度運行的大體情況。在司法審查中，我國違反行政程序的主要爭點問題集中以下幾個方面，即行政程序的適用性、內部行政規則能否作為法定行政程序中的“法”、政程序的裁量性適用、行政程序的要素標準、違反行政程序的法律后果。只有正確處理這些問題，才能更好地發展和構建我國未來行政程序制度。

1違反行政程序的相關概念

1.1行政程序違法中行政相對人的角色定位

行政程序違法的主體是行政法律關系的主體，即行政主體和行政相對人。目前，行政相對人在行政程序法律責任中的角色定位還存在一定的爭議，能否將行政相對人也作為行政程序違法的主體，學者們各持己見。一些研究人員認為應把行政相對人看做行政程序違法的主體，原因有三：第一，從法理上看，在傳統的控權論和保權論基礎上發展起來的是平衡論，把這一理論運用于行政法領域，其基本內涵是：行政主體和相對人各自擁有的權利與對方抗衡的狀態。第二，現代行政程序充當了制約行政權、保護民權的角色，它通過大量以行政主體為程序義務人、以相對人為程序權利人的方法對行政主體進行反向控制。所以，若以行政相對人為行政程序違法的主體，只會與行政程序法的目標相背離。第三，從行政程序違法的具體實踐看，行政相對方的程序違法大都有單行法規或規章，實踐中行政主體是將相對方的程序要求作為行政權的一部分行使的。行政機關有權單方面判斷相對人是否違法，甚至依法追究其法律責任，這是行政法的特點之一，否則行政管理就會變得軟弱無力。因此，即使相對人程序違法也應納入研究視野中，但在討論時還是應該將行政主體程序違法作為討論對象。

1.2行政程序違法中“法”的定位

1.2.1“法”的外延界定

我國的學者通常把“法定程序”中的“法”界定為法律、法規，認為法律、法規所規定的就是法定程序，行政行為必須遵循。法律、法規沒有規定就意味著立法機關（包括行政立法機關）賦予行政執法機關自由裁量權。在實際的行政訴訟審查中，也是以行政法律、法規為依據，規章只是作為參考，而規章以下的規范性文件在行政訴訟中不具有法律地位，連參照都談不上，更不能作為依據。所以，應該對規章及規章以下的規范性文件作具體分析：首先，違反規章有關程序規定的，也應屬于違反法定程序。其次，規章以下的規范性文件，由于其制定具有臨時性、穩定性不強、隨意性較大等特點，所以不應該作為判斷行政程序違法的法定標準。

1.2.2法律原則應為“法”的應有之意

法是由法律原則、法律規范、法律概念共同構成的。法律原則是對法律精神的概括和提煉，所以對整個法律條文起統帥和彌補的作用。我國現有法律法規不健全，公民法律意識淡薄，行政機關對法律精神缺乏理解，法官辦案也只是以成文的法條為依據，看不到隱藏在其后的法律原則，所以有必要引入英國的自然公正原則，違反法律原則也應視為違反行政程序。

2違反行政程序司法審查中的爭點問題

2.1不同行政行為適用不同的行政程序

其一，在司法審查當中，最常見的爭議就是“責令限期改正”屬于哪種行為類型？是強制行為還是其他行為的前置措施或是警告行為？由此引發了不同行政程序的適用。例如，在“蘇恒生訴泰州市興化工商行政管理局責令停止無照經營案”中，法院認為責令無證經營者停止相關經營活動的通知，不是行政處罰，而是一種責令改正行為，是一種輔助性行政行為，沒有對原告科加新義務，沒有損害其權益，相對人沒有申請聽證的權利。其二，行政處罰與行政強制行為的識別，影響行政程序的適用。在“董煥斌不服欽州市欽城管理區計劃生育局征收計劃外生育費案”中，法院認為征收計劃外生育費不屬于罰款，不屬于《行政處罰法》調整的范圍，不適用聽證程序不違法。

2.2內部行政規則能否作為法定行政程序中的“法”

內部行政規則指的是行政機關對其公務員或下級機關發布的法律規范，不具有直接對外效力，但是有些內部行政規則會間接地對外界人員產生影響，能產生行政實務上的慣例效果，形成私人的信賴保護利益，若不遵守內部行政規則，就違反了平等原則和信賴保護原則。內部行政規則也可以作為法定行政程序中的“法”。例如，在“林群英不服廈門大學博士生招錄案”中，原告認為博士錄取的行政程序不公正，法院判決認為被告做出的博士生錄取和調劑規則并未違反教育部確定的基本原則，駁回原告的訴訟請求。

2.3行政程序的裁量性適用

2.3.1裁量性選擇的一般規則

裁量的本意是判斷、選擇的意思，是指對兩種以上可能行為的選擇權。在行政程序適用中，行政機關有時認為沒有法律也能作出程序選擇，或者自由裁量是否賦予相對人以程序權利。例如，在“北京創基物業管理有限公司訴北京市海淀區人民防空辦公室行政處罰案”中，依照《北京市行政處罰聽證程序實施辦法》，2萬元罰款不屬于數額較大的罰款，但是人防辦向原告送達了聽證通知書，明確告知可以在三日內提出聽證申請。在原告沒有放棄聽證權利情況下，人防辦公室又在告知聽證權利的當日，向原告送達了行政處罰決定。法院認為在《行政處罰法》明確規定的三種聽證事項申請權利外，“并未禁止行政機關在作出其他行政處罰時適用聽證程序，應當屬于行政機關行使自由裁量權的范疇。但是，行政機關行使自由裁量權，應該遵循公正、公開的原則。”

2.3.2行政程序類型的裁量選擇

行政程序主要包括簡易程序、一般程序以及聽證程序。案件的復雜程度決定了應該選擇適用何種行政程序。除了聽證程序選擇適用問題外，簡易程序如何選擇適用的爭議也比較大。例如，在“莊燕生訴北京市公安局公安交通管理局海淀交通支隊黃莊隊公安交通管理處罰案”中，法院認為“原告認為被告對其處理30元罰款應當適用簡易程序而非一般程序，因《中華人民共和國行政處罰法》關于‘對公民處以五十元以下罰款的行政處罰并未做出必須適用簡易程序的強制性規定，所以被告對原告做出罰款30元的行政處罰時選擇適用一般程序并無不當，對原告的此項主張，法院不予支持。”

2.4行政程序的要素標準

2.4.1行政程序要素

標準程序中的基本要素是判定行政程序違法的基本條件。湯德宗認為，所謂違反行政程序，是指行政機關違反按照正當程序的應當作為義務，即欠缺正當程序的基本要素。正當程序共有四項基本要素：第一，公正作為義務，即回避或者禁止片面接觸；第二，受告知權，例如在決定前告知陳述意見的權利、在決定后告知送達決定書、告知法律救濟途徑，第三，聽證權；第四，說明理由義務，將行政決定的理由告知利害關系人或者民眾。按照上述四個要素來考察是否違反行政程序，被視為“狹義的程序違反”。

2.4.2證據采信程序是否是行政程序的內容

根據我國行政訴訟制度，證據效力構成了行政訴訟違法裁判的一個獨立理由，與法定程序理由呈現并列關系，但是證據又無疑都是行政程序中的證據，所以證據采信程序應該是一種特殊的行政程序問題，且不容忽視。通過分析行政程序的“典型案例”，可以得知：證據采信程序的合法性最后變成了行政行為合法性判斷的重要標準。其一，證據采信順序違法。其二，鑒定程序違法。其三，抽樣、保全程序違法。其四，調查取證違反客觀和平等對待原則。

2.5違反行政程序的法律后果

2.5.1輕微瑕疵程序的司法認知和處理

瑕疵程序的違反程度會影響行政行為的法律效果，通常只有重大瑕疵的程序違反才導致行政行為無效，中度及輕度瑕疵的程序違反才可導致行政行為撤銷，微量瑕疵的程序違反則可以進行補救治愈。大陸法系為代表的行政程序法，通過補正、更正等程序補救手段賦予瑕疵行政行為以治愈的效果。我國法院已經積極地對待瑕疵行政程序造成的法律后果，通過分析行政程序的“典型案例”，可以發現我國法院已經認同了程序補正和輕微瑕疵程序“自愈”的觀念。其一，法院對告知程序瑕疵的處理。在“康金星訴鎮平縣人民政府為譚景順頒發國有土地使用權證案”中，一審二審法院皆認為頒證時未進行公告屬于不當，是工作上的失誤，但并非嚴重違反法定程序，不足以導致土地使用證被撤銷的結果。其二，法院對執法主體輕微錯誤的處理。在“孫兆貴訴上海市藥品監督管理局行政處罰案”中，法院認為由見證人而不是執法者制作檢查扣押清單時“行政執法程序雖有瑕疵，但不足以認定為違反法定程序。”一審二審法院都判決維持原處罰決定且不予返還沒收物品。

2.5.2違反行政程序與行政賠償

在行政程序“典型案例”中，行政賠償判決有許多。例如在“王某要求衛生部履行法定職責案”中，二審法院確認衛生部超過法定期限作出行政復議，是程序行為違法，并判決賠償損失。在“胡其俊等不服吉木薩爾縣林業局扣押變賣其采挖的蓯蓉并請求賠償案”中，沒收行政行為未制作行政處罰決定書，扣押變賣物品未登記保存，法院判決程序違法，撤銷行政處罰行為并賠償損失。上述案例中，都不是因為單純的程序違法而予以賠償，因為單純的程序違法賠償不符合行政賠償構成要件的要求，所以可以確切地說，單純的違反行政程序不發生國家賠償問題。

結束語

總而言之，現階段，在司法審查中，我國違反行政程序的主要爭點問題主要集中在行政程序的適用性、政程序的裁量性適用、違反行政程序的法律后果等方面。因此，相關行政部門應當對其予以高度的重視，不斷完善行政法，使其更好地為人民服務。

參考文獻：

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[2]王玎.行政程序違法的司法審查標準[J].華東政法大學學報，2016，19（05）：178-191.