論述農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革

王羽

摘 要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營制為經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了巨大貢獻，然而隨著社會條件變遷，這種體制的適應(yīng)性也發(fā)生了變化。本文從物權(quán)法理論角度，結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營中存在的制度缺陷以及在土地承包合同中的法律責(zé)任等問題進行探討。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)； 土地承包合同 ；經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；改革

一、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

（一）農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有顧慮

土地不僅是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，也是最基本的生活保障；不僅具有經(jīng)濟價值，還具有社會意義，是農(nóng)民的命根子。在農(nóng)村社會保障體系還不健全的情況下，農(nóng)民把土地作為最基本的生活保障，留有一畝三分地心里踏實，對于流轉(zhuǎn)有后顧之憂。農(nóng)民收入雖然主要不是依靠土地，但對他們來說，土地也是發(fā)展資本，比如土地被征用時，農(nóng)戶能夠從中獲取一定的貨幣補償，可為其發(fā)展提供資金支持；“離鄉(xiāng)不離地”是許多外出從業(yè)農(nóng)民的觀念，他們希望能夠保留土地經(jīng)營權(quán)，當年老力衰無法外出就業(yè)時能有基本生活保障，隨著糧食定購任務(wù)、農(nóng)業(yè)稅的取消，農(nóng)民種田已無任何負擔(dān)，使農(nóng)民寧愿粗放經(jīng)營，甚至撂荒、棄耕，也不肯輕易放棄土地經(jīng)營權(quán)，將土地流轉(zhuǎn)出去。土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障機制的缺失，一方面農(nóng)民擔(dān)心受讓方是否有足夠的經(jīng)濟實力，項目是否有長效性，擔(dān)心租金兌現(xiàn)難和土地恢復(fù)現(xiàn)狀難；另一方面受讓方也擔(dān)心農(nóng)民法制意識淡薄，單方毀約。，土地流轉(zhuǎn)中若沒有建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障制度，既影響土地投資經(jīng)營者的積極介入，又影響土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

（二）大部分農(nóng)村缺乏有實力的農(nóng)業(yè)投資主體，難以實現(xiàn)真正有效流轉(zhuǎn)，甚至出現(xiàn)無償也流轉(zhuǎn)不出去的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些偏遠的山垅田地出現(xiàn)拋荒、棄耕政策落實不到位，阻礙土地流轉(zhuǎn)。有少部分承包者甚至因此在承包期限內(nèi)中止合同，導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象。

（三）渠道不暢，制約土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)交易平臺缺失，中介服務(wù)組織機構(gòu)匱乏，許多地區(qū)還沒有建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)、無序狀態(tài)政府部門的流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺還很薄弱當前土地供需信息網(wǎng)絡(luò)平臺尚未形成，土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，供需雙方信息未能有效溝通，制約土地流轉(zhuǎn)。出租方找不到承租方，想擴大經(jīng)營的種植大戶、企業(yè)又難以找到有流轉(zhuǎn)土地意向的對象，流轉(zhuǎn)渠道不暢，流轉(zhuǎn)空間狹窄，增大了流轉(zhuǎn)成本。土地流轉(zhuǎn)主要依靠有開發(fā)需要的企業(yè)自己找上門，缺乏土地流轉(zhuǎn)信息，選擇面較少。土地流轉(zhuǎn)信息傳播主要是依靠農(nóng)民之間口口相傳。同時土地流轉(zhuǎn)沒有確定可操作的價格標準，容易出現(xiàn)競相壓低價格，損害農(nóng)民利益的行為。而農(nóng)民往往處于信息不對稱的劣勢，對市場行情不能充分把握，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)價格不能真實反映土地的價值，造成土地流轉(zhuǎn)市場價格混亂。流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，矛盾糾紛多，土地流轉(zhuǎn)大都是由農(nóng)民自發(fā)組織推動，通過私下協(xié)商，口頭達成土地租賃協(xié)議進行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)法律程序不夠到位。流轉(zhuǎn)行為嚴重不規(guī)范，表現(xiàn)為自行流轉(zhuǎn)多，報批準、報備案的少，申請變更登記的更少；口頭協(xié)議多，書面協(xié)議少；約定不明的多，約定明確的少；書面協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范的多，規(guī)范的少等。有些村存在連鎖流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，接受流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶又將自己享有的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶，形成鎖鏈式流轉(zhuǎn)。鎮(zhèn)、村對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為普遍缺乏嚴格規(guī)范的管理。這些不規(guī)范的行為極易產(chǎn)生糾紛并帶來一些遺留問題若不引起重視和妥善解決，勢必會為以后產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛埋下隱患，尤其是隨著農(nóng)民負擔(dān)的減少、農(nóng)業(yè)補貼的增加、農(nóng)地價值的上升，很容易就流轉(zhuǎn)價格、地塊邊界、利益分配等問題產(chǎn)生糾紛。

二、造成制度缺陷的原因概括

概而言之，造成我國土地承包經(jīng)營制度上述缺陷的主要原因中，首要的是農(nóng)村土地所有權(quán)制度本身不完善，存在主體虛化、公權(quán)擴張等問題；第二是物盡其用沒有真正成為物權(quán)立法的目標；第三是“債權(quán)說”與“物權(quán)說”的長期困惑；第四是立法技術(shù)的局限與法律本身的滯后。

三、現(xiàn)有土地承包經(jīng)營制度的改革建議

（一）改家庭聯(lián)產(chǎn)承包為個人聯(lián)產(chǎn)承包，突出個人的主體性存在。家庭既不是自然人，又不是法人，也不是非法人組織，以家庭（戶）為單位承包土地，它作為承包主體在法理上很尷尬。而且，在法律對承包期限作出長期不變的規(guī)定后，家庭作為承包主體正是家庭中強勢成員剝奪和限制弱勢成員特別是進出家庭的婦女成員土地權(quán)利的借口和原因。將其改為個人聯(lián)產(chǎn)承包后，每個人的權(quán)利是獨立完整的，不受他人影響和制約，也不影響家庭成員事實上進行合并經(jīng)營；離開某個家庭的成員在獲得新的承包地之前，原有的承包地有權(quán)繼續(xù)承包和經(jīng)營，避免了對家庭流動人口，特別是出嫁女和離婚婦女的權(quán)利損害；某個承包人死亡后其承包地在原承包期限內(nèi)可以被繼承，期限屆滿后自動收歸集體，用于給新增人口發(fā)包土地，這樣可以緩沖過去有的家庭土地“過?！倍械娜丝嗟榷嗄陞s承包不到土地的矛盾，盡量使物盡其用。

（二）允許經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)民集體決定不實行分散承包，而搞社會化程度較高的集體生產(chǎn)，或?qū)⑼恋刂苯蛹谐邪o少數(shù)經(jīng)營能力較強的人，其他人通過分紅的方式間接獲取土地利益。這樣不但可以充分發(fā)揮農(nóng)村現(xiàn)有最高的生產(chǎn)能力，又兼顧到每個農(nóng)民的實際利益，而且還可以使過多的農(nóng)村勞動力適度有序地退出土地和農(nóng)村，使勞動力資源得到充分利用，促進農(nóng)村集約化生產(chǎn)，也使城鎮(zhèn)高效生產(chǎn)力有機會進軍農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，市民可以下鄉(xiāng)就業(yè)，農(nóng)民可以進城進崗，做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進整個國家的工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

（三）將土地承包經(jīng)營權(quán)區(qū)別為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩種物權(quán)分別調(diào)整。土地承包經(jīng)營權(quán)，從嚴格意義上說不是法學(xué)術(shù)語，屬于經(jīng)濟學(xué)專用術(shù)語，所以筆者主張將土地承包經(jīng)營權(quán)分化為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)。土地承包權(quán)為土地經(jīng)營權(quán)的取得資格，土地經(jīng)營權(quán)則是在承包土地后實際使用的權(quán)利。為此。承包權(quán)應(yīng)設(shè)計為一種抽象的、人人平等的資格性權(quán)利，它不再與農(nóng)村戶口掛鉤，只要依法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的，都可以以農(nóng)民身份取得該項權(quán)利。但考慮到現(xiàn)有農(nóng)民的經(jīng)濟條件、科學(xué)文化素質(zhì)和生產(chǎn)生活技能都比較差，對土地又有依賴慣性，土地的第一次承包可以優(yōu)先滿足本社區(qū)農(nóng)民的需要，這也是農(nóng)民社員權(quán)或成員權(quán)的體現(xiàn)；經(jīng)營權(quán)則應(yīng)包括直接利用土地生產(chǎn)并取得收益，也包括間接使用土地并獲取相關(guān)收益。經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，除受規(guī)劃、用途等限制外，經(jīng)營權(quán)應(yīng)當允許自由流轉(zhuǎn)。

（四）進一步加強土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，使農(nóng)民對土地的使用效益最大化。一是將土地經(jīng)營權(quán)區(qū)分為農(nóng)用地耕作權(quán)和非農(nóng)用地使用權(quán)。為了最大限度發(fā)揮土地效用，在不與土地規(guī)劃制度相沖突的前提下，應(yīng)允許針對非農(nóng)用地創(chuàng)立各種具體的使用方式，包括商業(yè)開發(fā)；二是體現(xiàn)用益物權(quán)利用的長期性特點，將土地經(jīng)營權(quán)的期限修正為統(tǒng)一的50年一次，并規(guī)定期滿自動續(xù)期；三是強調(diào)婦女的土地經(jīng)營權(quán)不受婚姻狀況的影響，特別是離婚婦女的土地經(jīng)營權(quán)受法律保護，任何人不得以離婚為由剝奪或限制其現(xiàn)有土地權(quán)利。

結(jié)論

綜上所述，我國《土地承包法》的基本內(nèi)容對于保障農(nóng)民權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，保持農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)具有積極有效的規(guī)范作用。但是，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，作為調(diào)整農(nóng)村土地使用權(quán)的一部特別法，還需要在土地使用權(quán)的變動方面作更為細致的規(guī)定，從而發(fā)揮更大的作用。

參考文獻：

[1]郭書因.中國農(nóng)村經(jīng)濟、改革研究.新華出版社，1995年版，第101、96、97、103頁.

[2]王宗非.農(nóng)村土地承包法釋義與適用.第123-124頁、第89頁.

[3]王衛(wèi)國，王廣華.中國土地權(quán)利的法制建設(shè).第358頁.