國有資本投資、運營公司改革發(fā)展淺析

高茜雯

摘 要： 近年來，國企深化改革重點主要集中于混合所有制、分類監(jiān)管和國有資本投資、運營公司等，筆者主要從國有資本投資、運營公司角度出發(fā)，探討其對于國企改革的必要性和重要性，同時就后續(xù)改革方向提出建議。

關(guān)鍵詞： 國有資本投資、運營公司；國企改革；混合所有制；分類監(jiān)管

中圖分類號：F27

深化國企改革是經(jīng)濟新常態(tài)的重要任務(wù)之一，其方式和效果將從根本上影響我國前進方向，本文從國有資本投資、運營公司角度出發(fā)，探討其必要性和重要性，并就后續(xù)改革方向提出建議。

一、國有投資、運營公司簡析

自十八屆三中全會要求“組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”之后，我國有了一批國有資本投資、運營公司，但目前其定位仍未明確，筆者僅從現(xiàn)象和功能角度，以國有資產(chǎn)管理體制為基礎(chǔ)，對國有投資、運營公司進行簡析。

（一）我國國有資產(chǎn)管理體制

我國傳統(tǒng)國企管理體制可以通過下圖得到直觀闡釋，國企的真正所有者是人民群眾，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院，再由國務(wù)院授權(quán)國資委進行具體管理。

（二）國有資本投資、運營公司的定位

簡單來說，國有資本投資、運營公司就是位于政府和國企之間的中介機構(gòu)，承擔著承上啟下的職能，如下圖所示。

政府代表公民作為“出資人”，首要目標是國有資本保值增值，但其作為行政機構(gòu)還必須承擔社會責任，其矛盾點在于資本保值增值與提供社會服務(wù)往往無法兼顧，甚至彼此沖突。

因此若讓政府直接管理國企，就會帶入行政管理屬性，使其效率低下、發(fā)展緩慢；若政府控制過于深入，甚至會從根本上破壞市場經(jīng)濟體制。此外，政府只能通過法律法規(guī)對國企進行監(jiān)督管理，無法快速對企業(yè)變化和需求進行反映，控制能力有限。

由上可知，政府直接管理國企存在諸多弊端，國有資本投資、運營公司應運而生，在國有資產(chǎn)代理鏈條上位于政府和國企之間，從它開始向上追溯，應規(guī)范國家所有權(quán)政策，優(yōu)化國有資本配置規(guī)模、范圍、發(fā)展方向和策略，以及政策意愿的法制化傳導機制；向下延伸，應進行功能定位、權(quán)責邊界、治理結(jié)構(gòu)、管控體系和機制創(chuàng)新。

二、國有資本投資、運營公司的特殊性

（一）國有資本投資、運營公司與國資委之間的關(guān)系

1、性質(zhì)不同。國資委性質(zhì)為行政機構(gòu)，在國資代理鏈條上歸屬于政府。國有資本投資、運營公司性質(zhì)為企業(yè)，既不是事業(yè)單位，也不是政府附屬機構(gòu)，在代理鏈條中分屬于企業(yè)。

2、管理方式不同。國資委通過行政手段對下屬機構(gòu)進行監(jiān)督管理，國有投資、運營公司則為股權(quán)管理。

3、國資委與國有資本投資、運營公司之間是出資、監(jiān)管和授權(quán)關(guān)系。

由上可知，國資委和國有資本投資、運營公司雖然都位于政府和市場邊界，但他們一個分屬政府，一個分屬企業(yè)，且國有資本投資、運營公司必須在國資委或國家授權(quán)下以國有資產(chǎn)入股國企并履行出資人職能，受國資委行政管理監(jiān)督。

（二）國有資本投資、運營公司與其他國企

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》也明確了在石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域鼓勵非國有資本參與國企改革，可見未來國企混合所有制改革（以下簡稱“國企混改”）是大勢所趨。

國企混改意味著非國有獨資企業(yè)增多，嚴格來說，非國有獨資企業(yè)法人資本的所有權(quán)屬性不是國有，國有資本投資、運營公司對下屬公司投資形成的國家資本只是派生資本。雖然可以籠統(tǒng)地將所有國有控股企業(yè)稱為國企，但從價值總量上來看，國有資本并不是國有資本投資、運營公司和國企價值的簡單疊加，而應該只是國有資本投資、運營公司合并財務(wù)報表中的資本。

（三）國有資本投資、運營公司的不同模式

1、直接把原有的行業(yè)性總公司或政府行業(yè)主管部門改組為國有資產(chǎn)運營公司，如中國航空工業(yè)總公司、中央?yún)R金投資有限責任公司、中國石油化工總公司、中國有色金屬工業(yè)總公司和中國鐵路總公司等。

2、國資委直接管理的中央企業(yè)自然轉(zhuǎn)化為國有資本投資公司，如中國中車集團公司、國家電力投資集團公司等。

3、已經(jīng)組建或未來直接組建，以企業(yè)重組整合為主要功能的國有資產(chǎn)投資公司，如國家開發(fā)投資公司、中國誠通控股集團等。

4、將市場化了的科研院和待重組的企業(yè)及地方上大量的中小型國有企業(yè)直接放入以國有股權(quán)管理為核心功能的國有資本投資公司，如中國國新控股有限責任公司和地方國有資產(chǎn)投資管理公司。

從上述模式來看，國有資本投資公司和運營公司也有本質(zhì)區(qū)別。國有資本投資公司通過股權(quán)控制其他混合所有制企業(yè)；國有資本運營公司是混合控股公司，既從事生產(chǎn)經(jīng)營又通過股份控制子公司。本文討論的國有資本投資、運營公司主要指國有獨資投資公司，是純粹的控股公司，其功能是通過發(fā)揮投資運作、產(chǎn)權(quán)經(jīng)營和重組整合等資本平臺作用，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集、結(jié)構(gòu)升級、國有資本布局優(yōu)化、保值增值等目標。

三、國有資本投資、運營公司存在的問題

（一）缺乏明確的法律定位

國有資本投資、運營公司的法律定位一直沒有得到明確，令其在進行組織架構(gòu)調(diào)整、人事安排、行使權(quán)力和承擔責任時缺乏硬性條文規(guī)定，時有模棱兩可、進退兩難的情況發(fā)生。國有資本投資、運營公司的中介職能要求其將行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟權(quán)力，若是直接按照《公司法》進行調(diào)節(jié)將會導致其要么淪為政府附屬機構(gòu)，要么變成國企之上的集團公司，會過分放大行政或是經(jīng)濟屬性。

（二）缺乏有效的公司治理

國有資本投資、運營公司的上級單位是國家或國資委，接受的是行政命令，對下屬單位進行管理時又要走市場化線路，這要求國有資本投資、運營公司在內(nèi)部將行政命令轉(zhuǎn)化為市場指令，既追求經(jīng)濟效益，又兼顧社會公益，這種矛盾性決定了它的公司治理機制不能簡單采用傳統(tǒng)模式。

目前國有資本投資、運營公司仍未找到有效率的公司治理模式，其組織架構(gòu)、人事管理、審批制度等模式混雜著行政、經(jīng)濟屬性，監(jiān)管績效考核指標難以確定，審批流程過于漫長，人事制度和薪酬體系偏于僵化，公司內(nèi)部員工缺乏激勵，對下屬公司長期存在“管理缺位”或“管理過度”的情況。

四、國有資本投資、運營公司的改革建議

（一）盡快明確法律定位

從法律層面對國有資本投資、運營公司進行專門定位，它必須是經(jīng)過授權(quán)的具有特殊法人地位以及特殊治理結(jié)構(gòu)的國有獨資公司，但其特殊性不能超越企業(yè)法人，也不能被視為事業(yè)法人或政府機構(gòu)。

（二）制定監(jiān)管和考核要求

以國資委為代表的國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)（以下簡稱“監(jiān)管機構(gòu)”）應從管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本，要明晰權(quán)力和責任清單，除了大政方針和關(guān)鍵指標的監(jiān)督管控之外，必須放開國有資本投資、運營公司其他具體管控權(quán)，要符合市場化競爭要求，激發(fā)企業(yè)活力，提升經(jīng)營效率。

從國際經(jīng)驗來看，新加坡淡馬錫控股（私人）有限公司是由政府100%控股的國有資本投資公司，但其可以遵循市場規(guī)律成為獨立市場主體，政府不能對其有任何行政干預。美國關(guān)于國企管理的總原則是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)嚴格分離，對于具有商業(yè)性質(zhì)的國企可以完全由其自主經(jīng)營。

（三）“一企一策”推動國有資本投資、運營公司轉(zhuǎn)型

國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)不僅追求國有資產(chǎn)保值增值，還肩負著社會責任，但不具備市場經(jīng)濟職能的行政部門無法直接推動上述兩個目標，只能通過國企執(zhí)行，而上述目標的不可兼容性是很多國企效率低下的原因之一。

為此，《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》特意將國企分為兩類：商業(yè)類和公益類，就是為了避免兩種職能沖突。國有資本投資、運營公司承擔著政府和國企的中介職能，天然肩負有將這兩類職能進行分類和消化的責任。承擔不同職能的企業(yè)必須有不同的監(jiān)管和考核指標，考慮到我國國企數(shù)量龐大，具體到每個企業(yè)都制定法規(guī)的可行性不大，因此建議針對每一家國有資本投資、運營公司都進行細化分類并制定其具體管理法規(guī)，為其“量身定做”最適合的發(fā)展策略，然后由其對下屬單位進行管理。

從國際經(jīng)驗來看，美國就是一個極為重視企業(yè)特殊性的國家，它每成立一個國有企業(yè)，議會就會通過一項單行法律來規(guī)定其設(shè)立目的、董事會構(gòu)成、經(jīng)營方式與范圍等，基本做到了“一企一策”的具體規(guī)劃。新加坡也非常重視國有企業(yè)的分類管理，新加坡淡馬錫控股（私人）有限公司以國資保值增值為唯一目的，帶有公益性質(zhì)的投資由其他公司完成，使得淡馬錫可以毫無后顧之憂地追求經(jīng)濟效益。挪威也將國企分為具有商業(yè)目標的國企、公司總部在挪威的具有商業(yè)目標的國企、具有商業(yè)目標和其他具體目標的國企和具有產(chǎn)業(yè)政策目標的企業(yè)四大類，并分別對其所有權(quán)政策進行有針對性的管理。

（三）培養(yǎng)國有資本投資、運營公司的專業(yè)性

國有資本投資、運營公司通過股東大會或董事會對下屬企業(yè)進行管理，但目前我國國企董事會監(jiān)督經(jīng)營職能往往被削弱或者完全不起作用，又或者發(fā)生股東大會與董事會被一股獨大的大股東直接控制，并與企業(yè)經(jīng)營管理者“合謀”產(chǎn)生內(nèi)部人控制問題。

從國有資本投資、運營公司自身出發(fā)，要提升股權(quán)管理作用的前提條件在于提升自身專業(yè)能力。為此，國有資本投資、運營公司應強化宏觀戰(zhàn)略分析能力和業(yè)務(wù)經(jīng)營素養(yǎng)，確保能夠作為頂層資本控制主體。

同時考慮到人是信息的重要載體，筆者建議增強政府、國企與國有資本投資、運營公司的人員流動性，這樣有助于增強國有資本投資、運營公司對企業(yè)情況的了解和判斷，也有助于保證其投資方向與國家發(fā)展目標相符，兼顧國家與企業(yè)效益。

從國際經(jīng)驗來看，美國政府官員就常與企業(yè)高管身份疊加和自由轉(zhuǎn)換，使得美國企業(yè)經(jīng)營決策不會大幅偏離國家利益方向；華爾街金融機構(gòu)董事也多在實體企業(yè)擔任要職，這樣既可以優(yōu)化金融機構(gòu)投資方向，又能為企業(yè)引入資金，使資本與技術(shù)、資源更好對接。

（四）強化國有資本投資、運營公司的出資人職能

在培養(yǎng)國有資本投資、運營公司具備股權(quán)管理的專業(yè)能力之后，應從法律和制度層面明確國有資本投資、運營公司享有并行使出資人權(quán)利，包括選擇和聘任經(jīng)營者、收益權(quán)和重大項目的投資決策權(quán)等?，F(xiàn)階段我國國企公司治理問題出現(xiàn)的根本原因是缺乏有效的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制和完善的公司治理結(jié)構(gòu)，這也是國有資本投資、運營公司管理缺位的表現(xiàn)之一。在必要時，國有資本投資、運營公司也應利用強制性的制度安排來強化出資人權(quán)利，以便改善國企公司治理問題。

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