我國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中政府職能的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新

杜范

摘 要 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革就是要著力解決醫(yī)療，醫(yī)保，醫(yī)藥的三聯(lián)動(dòng)問題，而政府職能的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新是醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重要保障。本文基于對(duì)政府在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中的作用和醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中存在的問題及政府責(zé)任的分析，闡述了醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中政府職能轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新的基本路徑。

關(guān)鍵詞 醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革 政府職能 三聯(lián)動(dòng) 國(guó)家治理能力

2018年10月21日我國(guó)首屆“醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革與公共管理制度論壇”在北京召開。公共管理領(lǐng)域的專家和醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的學(xué)者共150余人，共同圍繞黨的十九大精神和落實(shí)“健康中國(guó)”戰(zhàn)略的新要求進(jìn)行研討。2018年上半年全國(guó)藥品抽檢合格率高達(dá)97.7%，藥品審批制度改革穩(wěn)步推進(jìn)。但是，改革過程中仍然有一些矛盾和問題亟待解決。2018年曝光的長(zhǎng)春長(zhǎng)生公司非法制造狂犬疫苗事件是我國(guó)近年來最值得反思的醫(yī)藥衛(wèi)生事件。

一、政府在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中的作用

（一）政府的公共財(cái)政投入為醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革提供資金保障

自1994年開始，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革就已經(jīng)開始在我國(guó)逐漸成形。在充分考慮我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上，將全國(guó)的衛(wèi)生總費(fèi)用支出分為政府、社會(huì)、個(gè)人衛(wèi)生支出。本文從這三者之間的變化趨勢(shì)中分析醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和財(cái)政投入之間的關(guān)系。

從表1中可以看出，政府衛(wèi)生費(fèi)用支出由2008年的24.7%上升到2015年的30.45%;個(gè)人衛(wèi)生費(fèi)用支出由40.4%下降到28.77%。這些數(shù)據(jù)表明，政府的財(cái)政投入呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。表明政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到公共財(cái)政投入在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中的重要性。但是，發(fā)展趨勢(shì)仍然不穩(wěn)定。2016年和2017年公共財(cái)政投入呈下降趨勢(shì)。我國(guó)政府在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的資金投入與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有一定的差距。WHO的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，大部分衛(wèi)生總費(fèi)用由政府承擔(dān)，英國(guó)為85.7%。與外國(guó)政府的公共財(cái)政投入相比較，我國(guó)政府在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的公共財(cái)政投入并沒有處于主導(dǎo)地位。

（二）政府發(fā)揮著宏觀調(diào)控作用

全方位、多角度的保障人民健康，是我國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)思想，也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要目標(biāo)。政府如何發(fā)揮其宏觀調(diào)控作用？一是認(rèn)清形勢(shì)，統(tǒng)一思想，切實(shí)增強(qiáng)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的責(zé)任感和使命感。從我國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的整體情況看，需要克服的困難還有很多;從群眾的實(shí)際感受看，人民對(duì)醫(yī)改初期成效的期望值明顯提高。二是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的改革力度，堅(jiān)持醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥三聯(lián)動(dòng)。善于抓住“牛鼻子”，以重點(diǎn)領(lǐng)域的突破來帶動(dòng)全局。

（三）政府是醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的“保衛(wèi)者”

政府的“保衛(wèi)者”功能也就是其關(guān)于醫(yī)藥衛(wèi)生體制政策的制定與執(zhí)行功能。1919年，北洋政府設(shè)立了中央防疫處，這是我國(guó)首個(gè)防疫處。1994年，我國(guó)開始嘗試多種醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。雖然醫(yī)藥衛(wèi)生體制在不斷改革，但是仍有一些企業(yè)使用劣質(zhì)疫苗和兜售假藥，使用不符合生產(chǎn)規(guī)定的醫(yī)療設(shè)備。

二、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中存在的問題及政府的責(zé)任

不可否認(rèn)，政府部門在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中發(fā)揮了極其重要的作用，但是其中的存在的問題也不容小覷。

（一）政策執(zhí)行力不足

2006年，黑龍江省破獲了生產(chǎn)銷售假狂犬疫苗案，當(dāng)時(shí)鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。但是，時(shí)隔十二年之后，2018年長(zhǎng)春長(zhǎng)生公司違法生產(chǎn)狂犬病疫苗案件讓人們心里不僅充滿疑惑，同時(shí)也反映出政府的政策執(zhí)行力的問題。各級(jí)政府在醫(yī)藥衛(wèi)生工作中要從“單純的行政管理為主，轉(zhuǎn)到綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段來定政策”，“管衛(wèi)生”“強(qiáng)服務(wù)”，從而增強(qiáng)政策的執(zhí)行力。

（二）法律法規(guī)不完善

在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中很重要的一點(diǎn)是相關(guān)法律法規(guī)不夠健全。截至目前，國(guó)家還沒有出臺(tái)有關(guān)醫(yī)療行為監(jiān)管、醫(yī)療事故處理、醫(yī)療糾紛調(diào)處的相關(guān)法律。2002年2月國(guó)務(wù)院頒布實(shí)行的行政法規(guī)是現(xiàn)有醫(yī)療事故處理所依照的條例。目前，僅僅是一些地方政府出臺(tái)了相關(guān)的行政規(guī)章來處理醫(yī)療糾紛。只有健全和完善有關(guān)法律法規(guī)，依法處理醫(yī)療事故，才能加快醫(yī)藥衛(wèi)生體制的改革。因此，要加快建立醫(yī)藥衛(wèi)生基本法律法規(guī)制定工作，明確政府、社會(huì)、公民在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中的權(quán)利和義務(wù)。

三、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中政府的職能轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新

醫(yī)藥是人民美好生活的必要保證，政府必須保駕護(hù)航，通過創(chuàng)新與合作，加強(qiáng)國(guó)際交流，完善績(jī)效考核體系和監(jiān)管等方式，充分發(fā)揮“領(lǐng)航者”的作用。

（一）增加基礎(chǔ)性醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)投入，健全應(yīng)對(duì)突發(fā)醫(yī)藥衛(wèi)生事件的機(jī)制

加大在基礎(chǔ)性和重大公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的投入力度，按照標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格分配基礎(chǔ)性個(gè)人醫(yī)藥費(fèi)用，切實(shí)為居民健康和體檢等多項(xiàng)最基本的醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目和兒童早期疫苗接種等5項(xiàng)重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的順利實(shí)施提供保障，使人民群眾能夠確實(shí)在改革發(fā)展中受益。依據(jù)“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的工作理念，不斷完善預(yù)防體系，加強(qiáng)對(duì)艾滋病、結(jié)核病、乙肝等重點(diǎn)傳染病和腦血栓、糖尿病、精神疾病等慢性疾病的防護(hù)和控制工作。政府應(yīng)逐步建立和完善應(yīng)對(duì)重大疾病和突發(fā)醫(yī)藥衛(wèi)生事件的應(yīng)急機(jī)制、工作預(yù)案，加強(qiáng)人員培訓(xùn)和物資儲(chǔ)備，提高政府對(duì)突發(fā)醫(yī)藥衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置能力。

（二）加強(qiáng)政府的監(jiān)管職能

監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管程序?qū)τ谒袇⑴c醫(yī)藥衛(wèi)生的各種市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)是公平的，無論是對(duì)醫(yī)生、病人還是對(duì)醫(yī)藥的生產(chǎn)者、購買者;政府的監(jiān)管內(nèi)容要真實(shí)，監(jiān)管程序要完善，監(jiān)管過程要透明，監(jiān)管結(jié)果必須公開化和透明化，應(yīng)善于聽取民眾意見，對(duì)于民眾反映較大的醫(yī)藥事件進(jìn)行專項(xiàng)處理;實(shí)施專業(yè)化的監(jiān)管，政府應(yīng)打造一支專業(yè)化的監(jiān)管隊(duì)伍，建立一支由行業(yè)分析專家、學(xué)者、律師、財(cái)務(wù)分析師等組成的相對(duì)穩(wěn)定的專家隊(duì)伍，對(duì)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中存在的問題進(jìn)行全方位監(jiān)管和督促;監(jiān)督執(zhí)法必須及時(shí)、公平、嚴(yán)格，違法必究。相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于被監(jiān)管主體，保證不被監(jiān)管對(duì)象俘獲，充分發(fā)揮政府監(jiān)督部門的監(jiān)督職能;相關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)本身受相關(guān)立法的約束，必須對(duì)法律負(fù)責(zé)，應(yīng)實(shí)行一定的問責(zé)制。

（作者單位為東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）

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