新常態下基層央行財務預算管理制度探索

李小珍

人民銀行財務預算管理是財務管理的核心工作，包括預算的編制、核批、執行、評價和財務決算、財務檢查以及財務分析等方面工作。作為中央銀行，人民銀行財務預算管理不以營利為目的，而是通過一系列的財務管理活動，合理規劃預算資金，提高資金的使用效益，保障人民銀行履職需要，實現可持續發展。基層央行如何實現財務預算管理的轉型，適應預算管理制度改革的需要是我們迫切需要思考的問題。

一、目前基層央行財務預算管理制度現狀

多年來，人民銀行不斷加強預算管理，強化約束，財務預算管理的規范化、科學化水平不斷提高。但與要求的全面推進深化預算管理制度改革的各項工作要求相比，人民銀行財務預算管理還存在一些問題。

1.預算定額體系不夠健全。科學的定額標準體系可以有效提高預算的準確性，而構建預算定額體系需要結合人民銀行職能與業務的特殊性，運用科學的方法構建定額體系。但由于人民銀行機構眾多，分布區域廣泛，存在差異較大，建立一套適用各分支機構的定額體系比較困難。在沒有健全的、科學的、合理的定員定額標準體系下，預算管理難以完全做到客觀、公正。

2.預算公開有待加強。人民銀行按照預算公開的要求，逐步對預算收支、預算執行情況、“三公”經費情況等內容進行公開，信息公開引起媒體和社會的關注。但由于基層央行與總行管理體制不同，基層央行在預算公開方面還存在一些難度；加上人民銀行作為國家中央銀行，履行貨幣政策及金融穩定等職能，相關政策具有一定的保密性，基層央行預算公開范圍、公開內容有待進一步明確。

3.預算執行不夠嚴肅。一方面，由于預算編制過程中監督不到位，預算編制的科學性、準確性不夠，造成預算執行中變動較大；另一方面，在預算執行過程中側重于事后監督，盡管十八大以來，黨中央、國務院出臺了“八項規定”、“六項禁令”以及加強廉政建設的若干規定，有關部門也配套制訂會議、培訓、差旅、因公出國、公務接待等一系列制度規定，但個別單位仍存在執行不夠嚴肅的問題。

4.預算績效評價機制不健全。人民銀行尚未建立績效評價的相關制度，開展預算績效管理缺少必要的制度依據，績效管理中的職責分工、操作規程、問責機制、激勵機制等等都在嘗試和探索階段，一定程度上制約了預算績效目標管理工作的進一步推進。績效評價指標體系不夠健全，績效評價方法不夠科學，績效評價工作均由內部部門完成，資金的使用者和評價者均為同一部門，評價結果在一定程度缺乏公正性和權威性。

5.中期預算還在初級階段。2015年，人民銀行正式開展三年中期預算，但從這兩年的實踐來看，還存在業務部門對業務發展的中長期發展規劃了解不多，對以后年度發展的中長期目標、重點方向、重點項目不明確，重點項目的實施時間不確定等問題，為滾動預算的編制工作帶來難度；業務部門對后兩年的預算項目不夠具體、細化、新項目少，長遠謀劃不夠，分年度的滾動實施計劃和分解目標不夠具體，影響了滾動預算和年度預算的銜接，預算的準確性和科學性都很難提高。

6.預算編制不科學。首先是預算編制方法不科學，當前基層央行沒有熟練掌握“零基預算”的編制方法，預算編制方法基本上仍沿用過去的“基數+增長比例”方法，即在上一年度費用預算的基礎上再根據一定的增長比例來編制預算，這種方法脫離了各預算單位實際業務發展需求，沒有一套科學的定員、定額標準，缺乏編制依據，預算編制隨意性較大。其次是分項指標控制不切實際，實際執行難以掌控，導致反映不真實，有違會計核算明晰性原則。現行預算管理對行政事業費類和公用經費中的招待費、交通費實行全賬戶核定指標，當核定指標不足時，倒逼形成科目間調整，導致核算數據不準確。如反假貨幣經費、電子設備運轉費、租賃費、其他固定資產購建費等行政事業類支出科目。由于單列指標控制，到基層難以確保履職效能發揮，在執行時存在預算科目之間擠占，改變預算資金用途，造成財務報表數據與實際支出的數據不一致。

7.預算科目設置不科學。首先是預算科目設置不齊全。隨著金融改革不斷深化，基層央行職能在轉變，在履職過程中發生的調查統計、金融穩定、征信管理、反洗錢等新業務費用在現行費用科目中沒有相應的列支科目，基層行只能變通列支，造成費用支出反映不準確。其次是科目歸屬不盡科學。部分公用經費屬性的支出科目歸屬為行政事業類支出不盡科學，如貨幣發行費、電子設備運轉費、網絡租賃費等費用均屬于常規性、維持業務運轉的一般性支出，且支出數額相對較穩定，在性質上更接近于公用經費類項目。

8.財務人員綜合素質不高。目前財務人員老齡化問題突出，近二十年來，基層行人員“只進不出”，現有人員年齡偏大，有的從參加工作起就一直在會計部門，具有較強的業務操作能力和豐富的工作經驗，會計核算知識占比重，但財務知識結構相對單一，其他知識極為貧乏，缺少培訓機會，對新形勢下財務工作存在的問題缺乏洞察力和分析能力，對新制度掌握不夠，政策界限把握不準。

二、基層央行財務預算管理制度研究的必要性

1.深化預算改革的需要。黨的十八屆三中全會對改進預算管理制度提出明確要求，2015年正式實施的《預算法》為深化預算管理改革提供了法制基礎，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》的出臺，更是為深化預算改革指明了方向。人民銀行預算作為政府預算的重要組成部分，也要按照相關要求改進預算管理、深化預算改革，推進預算管理的科學化進程。

2.提高資金效益的要求。在新常態時代下，人民銀行加強經濟宏觀調控，促進地方經濟發展，落實穩健的貨幣政策、維護金融穩定、加強金融服務的任務越來越重，相應的財務支出也不斷提高。人民銀行積極開展財務預算管理工作轉型，可以進一步優化財務資源的配置、提高資金使用效益，使財務管理工作從規范化向科學化轉型。

3.推進預算辦開的要求。推進預算公開，保障和促進了公民的知情權、參與權和監督權，提高了政府執政能力和辦事效率，為提高預算管理科學化精細化管理水平起到積極作用。人民銀行作為中央預算單位，也加人了預算公開的隊伍。財務預算管理轉型通過科學預算編制、強化預算執行管理、提高資金使用績效等手段，進一步規范整個財務預算管理行為，使得人民銀行財務管理工作經得起大眾監督。endprint

三、基層央行財務預算管理制度合理化建議

1.建立健全制度，為財務預算管理轉型做好內控保障。央行財務預算管理的有效轉型路徑必須有健全的規程作為基礎。過去會計財務制度主要偏重于業務核算型、操作型的制度辦法，如《中國人民銀行固定資產管理管理辦法》《中國人民銀行財務制度》等。要將財務預算管理由核算型向管理型轉變，在樹立“大會計”理念的基礎上，已探索制定了會計聯席會議制度，今后可以從預算資金的使用效果考慮更多部門參與的業務流程再造，以及央行預算績效評價管理辦法等偏重于綜合管理的制度辦法，從而保證轉型工作落實到實踐。

2.以信息化技術和大數據為背景，促進業務手段方式轉型。目前，央行的會計財務業務處理主要通過《財務綜合管理系統》、《固定資產管理系統》和《集中采購管理系統》，如前述，若將業務處理流程前移和延伸，對于每一項經濟活動將會出現多個數據信息點，全年預算資金參與的經濟活動會出現海量數量，只有對這些數據進行恰當的歸集和排列，才能為財務預算管理轉型服務。因此，先考慮將現有業務系統進行數據接口對接，分門別類歸集數據。還要考慮業務處理前移，即事前控制，加強財務預算的依申請，借助信息化技術手段，使得每一項業務活動處于預算管理中，便于會計財務部門綜合掌握預算資金支出，為央行履職提供資金支持的全面情況。

3.實現全面的預算績效管理，做好評價轉型。傳統預算管理體制下，政府核撥預算資金，預算部門按指標列支經費，不得突破指標。近年來，隨著《預算法》的修訂、《預算績效管理工作規劃》的制定，國家對于預算績效管理的力度不斷加大，人民銀行近年來也開展嘗試進行部門預算績效管理，選取行政事業類支出的幾個試點項目進行預算績效評價。按照國家對于預算資金的要求，預算績效管理對象是對全部預算資金進行績效評價。對于人民銀行而言，將對基本支出和行政事業類支出進行全面的預算績效管理，實現了業務處理流程轉型和業務手段方式轉型，將有助于評價轉型的順利開展。

4.積極探索監督檢查方式方法轉型，保障轉型工作合法合規。會計財務監督檢查作為督促被檢查單位執行會計財務規章制度的一種手段，對于及時發現會計財務工作中存在的問題、消除內控薄弱環節、規范會計財務行為，防范會計財務業務風險、保障資金財產安全等都能起到一定的積極作用。財務預算管理轉型屬于新型工作，而且要求財務人員從核算型向管理型轉變，這就要求財務人員要借助信息化技術進行財務核算，而且要留出時間與精力從事管理，了解央行履職的方方面面。因此，監督檢查方式方法也應進行適度的轉型，從而提高工作效率，加強工作效果。可以考慮利用信息技術手段、研發檢查系統，檢查輔導人員可通過系統模板，高效完成檢查任務，本級管理部門或上級行可以根據權限全覽本轄或全區會計財務工作總體風險預警提示情況，確定下一步會計財務檢查工作的重點和范圍，從而做好會計財務整體管理工作。

（作者單位：中國人民銀行夏津縣支行）endprint