大型水電工程建設管理模式創新

陳云華

（雅礱江流域水電開發有限公司，四川省成都市 610000）

0 引言

改革開放以來，我國水電建設不斷取得巨大成就，水能資源健康有序開發，當代先進項目管理理念全面中國化，我國逐漸主導大型水電項目管理與實踐，錦屏水電工程即是這一時期的代表性項目。伴隨電力企業一體化改革重組和電力體制改革持續深入，以及在國家政策層面鼓勵和發展工程總承包的背景下，如何適應新的形勢，值得各水電項目業主乃至水電行業深入思考。在廣泛調研、項目試點的基礎上，雅礱江公司相繼在兩河口水電站移民代建工程和楊房溝水電工程創新采用了EPC建設管理模式，開始了大型水電工程EPC建設管理的探索與實踐。通過實施EPC建設管理，目前上述項目工程安全、質量、進度、投資總體受控，EPC建設管理模式優勢不斷顯現；同時，在建設管理過程中，也存在一些問題需要進一步思考。雅礱江公司在大型水電工程采用EPC建設管理的實踐，可為水電項目業主乃至行業發展提供相關借鑒。

1 我國水電項目建設管理歷程

水電是清潔可再生能源，在我國的能源結構中占有非常重要的地位。改革開放以來，我國的水電建設不斷取得巨大成就，水能資源實現健康有序開發。截至目前，我國水電總裝機容量約3.39億kW[1]，裝機容量和已建大壩數量均位居世界第一，大壩設計及建造水平位居世界前列。這些輝煌成就，是在我國水電建設與管理不斷改革、不斷發展、不斷創新的進程中取得的，代表著我國水電人的智慧、創造和革新。

1.1 “自營式”建設管理

我國水電工程建設管理，特別是大中型水電工程建設，在1980年前一直采用“自營式”建設管理模式，由主管部門或其委托的建設主管單位實行統一管理，項目的建設與經營相分離，建設期和經營期基本上各自獨立運營：項目建設一般由部屬或省屬設計院負責工程設計、工程局負責工程施工；在電站投產后由主管部門或其委托的生產管理單位負責經營。

1.2 魯布革沖擊——首次引入“項目管理”概念

1984年，魯布革水電工程作為我國第一個利用世界銀行貸款和國際招標的項目，引入了競爭機制以及項目管理、業主、工程師、承包商等概念。建設期間，通過先進高效的建設管理，工程項目達到了投資省、工期短、質量好的管控效果，當時的日本大成公司在引水隧洞開挖過程中創造出單頭月進尺373m的隧洞開挖紀錄，對當時我國工程建設領域在管理體制、勞動生產率和報酬分配等方面產生了重大影響，形成了“魯布革沖擊”[2]。隨著“魯布革”經驗的不斷推廣和實踐，有力地推動了我國水電建設的改革和發展。“魯布革沖擊”的影響已遠超出水電建設系統本身，開創了我國工程建設管理體制改革的先河。

1.3 二灘水電工程建設——全面推行當代先進項目管理理念

1991年，二灘水電主體工程開工建設。作為當時世界銀行最大的貸款項目，其主體工程和主要永久設備需全面進行國際招標采購，土建工程合同需采用國際咨詢工程師聯合會（FIDIC）的合同范本及條件，全面推行當代先進項目管理的理念，完全按照國際通行慣例進行項目管理。自此，我國水電工程建設項目管理與國際全面接軌。由于國外先進建設管理理念和管理模式的引進及全面實施，二灘水電工程實現了工程建設進度、質量和投資的有效控制。

2 雅礱江下游水電工程建設——當代先進項目管理理念的中國化

隨著經濟和社會不斷發展，我國對于能源的需求持續快速增長，隨之而來的能源與環境問題也愈加突出。加快水電等清潔可再生能源的開發利用，成為我國經濟社會可持續發展的必然選擇。在這樣的形勢和背景下，我國的水電開發事業蓬勃發展、水能資源有序開發，水電建設進入新的發展階段，我國開始主導大型水電項目管理與實踐。

在全面推行“業主負責制、招標投標制、工程監理制和合同管理制”等四項制度后，水電設計、施工、監理單位分屬不同集團，形成了較為有效的競爭環境與體系，水電建設主要采用設計—招標—建造建設管理模式（以下簡稱“DBB建設管理模式”）。國內絕大部分水電項目的開發建設，均采用DBB建設管理模式建設完成，雅礱江公司在雅礱江流域下游的水電開發也不例外。通過歷時多年的項目建設管理實踐，當代先進項目管理理念全面實現中國化。

雅礱江下游的代表項目錦屏水電工程，分為錦屏一級、錦屏二級水電站兩級開發，被譽為錦屏大河灣的雙子星座。其中的錦屏一級水電站，是雅礱江下游水電開發的龍頭水庫電站，裝機容量360萬kW，多年平均年發電量166億kWh。工程地處深山峽谷地區，施工條件差，地質條件復雜，其工程技術條件的顯著特征是“五高一深”，即特高拱壩、高水頭泄洪消能、高山峽谷、高陡邊坡、高地應力、深部裂隙，尤其是高305m的大壩，是世界上已建成的第一高壩，其建壩技術處于世界領先水平；錦屏二級水電站利用雅礱江150km長大河灣的天然落差，通過長約17km的引水隧洞截彎取直，獲得水頭約310m，總裝機容量480萬kW，多年平均年發電量242億kWh。工程具有水文地質條件復雜、地形條件特殊，隧洞群埋深大、洞線長、施工條件復雜等突出特點，高地應力巖爆、高壓巖溶地下突涌水等技術問題十分突出。

錦屏水電工程的建設歷程，是雅礱江公司在水電開發建設管理方面不斷總結和創新的過程，全過程體現了公司的管理理念、管控措施和管理創新。

2.1 奮力推進一條江開發，流域科學開發實現階段目標

錦屏水電工程是國家“西電東送”戰略的重要電源點。雅礱江公司緊緊抓住國家能源結構大調整重要戰略機遇期，以“貢獻清潔能源，服務國家發展”為使命，認真總結國內外水電開發經驗，深入分析國家電力發展與西電東送、四川經濟社會發展態勢與促進少數民族地區經濟發展需要等情況，確立了“四階段戰略”，布局了雅礱江總裝機容量3000萬kW的22個水電站的開發時序，繪就了雅礱江“一條江”科學、有序、和諧開發的“路線圖”[3]。在此發展戰略中錦屏一級、錦屏二級水電站作為第二階段建設項目，是雅礱江流域科學滾動開發的重要里程碑，有力推動了“一條江”的開發模式。

2.2 攻關解決世界級難題，全面帶動水電行業技術進步

錦屏水電工程的建設史可以說是一部水電工程技術的攻關史，很多難題屬世界首例。雅礱江公司一方面引入了美國美華哈扎國際有限公司（Harza International Engineer-ING Company）、 挪 威 顧 問集團（Advisory Group of Norway）、美國依泰斯卡咨詢集團（Itsca）、美國羅賓斯公司（ROBBINS）、德國海瑞克公司（Herrenknecht）等國際知名公司提供技術及設備服務；但最重要的是，在匯集諸多世界級技術和管理難題的錦屏水電工程建設過程中，在工程設計、技術、施工等管理方面主要依靠中國智慧和中國力量成功解決了各項世界級難題。公司在2005年與國家自然科學基金會共同成立了雅礱江水電開發聯合研究基金，借助國家級科研平臺，組織調動全國科研力量，開展相關工程技術、經營管理、環境保護等重大課題研究；此外，雅礱江公司還邀請了由國內水電領域院士、勘察設計大師等組成的特別咨詢團全程為錦屏水電工程建設出謀劃策。通過國外咨詢及先進設備，特別是國內水電專家智庫等科技創新體系的成功運作，通過工程設計、技術、施工的持續攻堅克難，成功解決了各項世界級難題，錦屏水電工程順利建成投產。錦屏水電工程的完建，實現了我國水電開發的歷史性超越，不僅為工程自身開發建設中諸多難題的解決提供了途徑，而且極大地帶動了我國水電行業的技術進步與發展。

2.3 倡導共贏和勞模精神，項目建設獲得強大中國動力

在建設期間，施工條件極其惡劣，巖爆、塌方、高壓突涌水等危險因素時有發生；工程地處偏遠，生產生活條件極其艱苦，這需要廣大建設者必須具備艱苦奮斗、樂于奉獻的中國精神；同時，由于工程的極端復雜性，設計和施工方案在實踐中摸索，需要業主站在世界級工程建設的高度，主導研究建設過程中出現的問題，否則可能影響項目建設目標的實現。

在建設過程中，雅礱江公司與各參建單位建立起戰略伙伴關系，倡導“共同的錦屏，共同的榮辱”建設管理理念，將參與建設的所有單位、人員的價值體現與工程建設目標相融合，及時合理地解決各項合同問題，堅持參建各方的合作共贏。通過開展月評季考、年度評優評先，特別是在四川省總工會發出在全省重點工程開展勞動競賽的號召后，雅礱江公司積極響應，在錦屏水電工程建設過程中大力開展勞動競賽活動，發揚勞模精神、保持參建人員昂揚向上、奮發進取的精神狀態，為工程建設的快速推進提供強大的中國動力，促使各參建單位高質量、高標準完成錦屏水電工程建設任務。

2.4 安全并優質建設錦屏，精心打造國家優質投資項目

雅礱江公司始終堅持“安全為天”的安全管理理念，以安全促進度、保質量，嚴格安全管理，建立、完善應急管理體系，加強安全生產費用管理，確保安全生產費用專款專用，并在流域開發中率先推行安全生產標準化建設。錦屏水電工程建設期間有效杜絕了重大安全事故的發生，受到各級安全主管部門、機構的好評；始終貫徹“質量是命”的質量管理理念。在錦屏水電工程的建設過程中，雅礱江公司和各參建單位一道，以打造精品工程為目標，嚴格推行“全過程、全員、全方位”的全面質量管理，強化質量過程控制和監督，工程質量全面受控，電站建成投產后運行穩定可靠，質量優良。

經過參建各方艱苦卓絕、務實創新的共同努力，錦屏水電工程建設碩果累累，成就非凡。錦屏一級經歷了四個階段蓄水安全鑒定和蓄水驗收，是類似工程中唯一的一座實現各階段蓄水均一次成功的電站。錦屏二級4條引水隧洞經過5年安全運行以及兩輪放空檢查，設計、施工質量良好。截至目前，錦屏水電工程共獲得6項國家級科技進步獎、100余項省部級科技進步獎、國家級工法及發明專利71項，并陸續獲得多項大獎，包括“世界工程組織聯合會杰出工程建設獎”“國家優質投資項目特別獎”“中國土木工程詹天佑獎”。

3 大型水電工程建設管理模式思考

水電建設經過多年實踐，DBB建設管理模式有力地促進了我國水電項目的順利建設。但隨著水電開發進入新的階段，DBB建設管理模式的弊端不斷顯現，主要表現在：由于目前設計取費以工程造價為基礎、施工采用單價模式計價，造成優化設計、優化施工動能不足；因業主與設計、施工單位分別簽約，自行對項目進行管理，設計與施工協調工作量大，管理費用相對較高；由于管理層級多和管理鏈條長，責任主體權責不夠明晰，項目管理效率相對較低；設計主要考慮風險和安全，對設計方案的可實施性不夠重視，項目工程變更及工程索賠較多，項目投資控制難度較大，項目建設工期難以控制，項目管理效益難以得到最大限度發揮；由于水電項目的生命周期問題，建設期項目業主聘用的大量工程技術、管理人員難以安置。

3.1 國家鼓勵發展工程總承包

2016年5月，住房和城鄉建設部印發了《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市〔2016〕93號），該意見指出并要求，“深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制，提升工程建設質量和效益”。隨后，相關省市也陸續出臺了省市級開展工程總承包的指導意見，在政策層面進一步鼓勵發展工程總承包。

3.2 電力企業一體化改革重組為EPC總承包創造了條件

2011年5月，國務院國資委印發《關于印發電網企業主輔分離改革及電力設計、施工企業一體化重組宣傳提綱的通知》（國資發改革〔2011〕55號），決定實施電網企業主輔分離改革及電力設計、施工企業一體化重組，組建了集設計施工業務于一體的中國電力建設集團有限公司和中國能源建設集團有限公司等兩大綜合性電力建設集團。改革重組后，新組建的兩大集團集行業發展規劃、產業發展政策研究、電力項目評估、審查、驗收、咨詢、設計、施工、監理等于一體，水電建設市場生產格局發生深刻變化。通過改革重組，行業建設資源優化整合、高度融合，有利于提高我國電力建設領域綜合競爭力和開拓國際市場能力，加快實現“走出去”戰略。電力企業一體化改革重組，也為國內設計采購施工總承包建設管理模式（簡稱“EPC建設管理模式”）的實施創造了條件。

3.3 電力市場競爭日趨激烈

目前，我國經濟結構轉型升級態勢明顯，電力體制改革逐步深化，電力市場將逐步放開，上網電價市場競爭日趨激烈；全社會用電量增速放緩，電力需求疲軟也導致棄水日趨嚴重；后續水電項目建設條件越來越差，水電開發成本越來越高。這些都給水電項目業主在發電收入、利潤以及后續滾動開發等方面造成巨大影響，面臨的投資控制壓力前所未有，水電行業可持續發展受到重大挑戰。

在目前的建設環境下，水電工程建設如何適應電力企業一體化重組、電力體制改革的新形勢，如何面對和適應后續激烈的市場經濟，如何破解傳統DBB建設管理模式的弊端和難題，如何適應國家關于建設項目組織實施方式改革的新要求，特別是如何提高管理效率和建設各方效益，這些都需要各水電項目業主乃至水電行業進一步思考。

雅礱江公司在認真分析當前形勢，結合公司自身創新與改革、轉型與升級的需求，在廣泛調研、項目試點的基礎上，認為：采用EPC建設管理模式，將為我們提供一條可行之路。

4 雅礱江中游項目EPC建設管理探索與實踐

面對新的挑戰，創新、改革是唯一選項，為控制項目建設成本、提升管理效率和效益，為我國水電行業保持健康可持續發展開拓新的道路，雅礱江公司相繼啟動并推進了在兩河口水電站移民代建工程以及楊房溝水電工程采用EPC建設管理模式，開始了大型水電工程EPC建設管理的探索與實踐。

4.1 兩河口水電站庫區移民代建工程

兩河口水電站庫區移民代建工程主要包括兩河口水電站庫區的六個庫周交通恢復工程，以及部分集鎮市政工程、基礎設施工程、寺廟基礎設施工程、輸變電工程及砂石系統工程等，線路總長約175km，工程投資約32億元。應地方政府要求，雅礱江公司負責代建。該項目戰線長，山高坡陡，場地狹窄，施工布置困難，基礎設施落后，人文環境復雜。為充分發揮參建各方的優勢、調動參建各方的積極性，力爭達到節省工程投資，實現雙贏、多贏的目標， 2015年8月，雅礱江公司在兩河口水電站庫區移民代建工程項目創新采用了EPC建設管理模式。

通過參建各方的共同努力，該項目已全面鋪開建設，EPC建設管理模式優勢和成效逐步顯現：項目業主協調工作量大幅減少，減少了業主人員投入；總承包單位充分發揮主動性與積極性，過程中實現了設計與施工的高度融合，設計變更及優化方案更趨合理，項目工程安全、質量、進度、投資總體受控。

4.2 楊房溝水電工程

楊房溝水電工程裝機容量150萬kW，多年平均發電量約69億kWh，工程總投資約200億元，工程樞紐由雙曲拱壩、泄洪消能建筑物（壩后水墊塘及二道壩）、左岸引水系統、地下廠房及尾水系統等主要建筑物組成（楊房溝水電站雙曲拱壩效果圖如圖1所示）。

圖1 楊房溝水電站雙曲拱壩效果圖Fig.1 The double curved arch dam effect map of Yangfanggou hydropower station

經過長期的調研、分析和籌劃，雅礱江公司在楊房溝水電工程啟動并采用了EPC建設管理模式。為實施這一管理創新，一方面，開展了對電力市場的分析，組織對相關項目建設管理模式的調研，做好了人才準備和技術儲備，對招標條件設置開展了深入討論和研究，為項目的招標采購做好了各項準備工作；另一方面，雅礱江公司在楊房溝水電工程的建設過程中，不斷總結建設管理經驗和教訓，不斷提高楊房溝水電工程項目EPC建設管理水平，確保工程項目按照合同既定目標和要求順利建設。

4.2.1 合同設計

雅礱江公司在參照國家標準設計施工總承包招標文件（2012年版）有關格式條款的基礎上，結合大型水電工程建設管理特點和自身實際，集思廣益，通過多層次內部審查和外部專家咨詢，保障了招標文件成果的合規性、科學性和合理性，形成了一套完整的適合大型水電項目EPC建設管理模式的招標文件。

（1）在合同工作內容及范圍方面，采取了“做減法”的方式進行明確，即以水電站基建全部工作內容減去前期已招標、已實施的工作內容，并對各項要求進行詳細描述；同時，對于主要機電設備，采用了總承包單位和業主聯合采購的模式。

（2）在安全管理方面，依據國家能源局《電力建設工程施工安全監督管理辦法》規定明確了總承包單位對總承包項目安全生產負總責等內容，在合同層面，對于安全管理主體責任進行了明確。

（3）在質量管理方面，明確了質量管理目標，對質量管理標準示范展廳及建筑信息模型（BIM）系統建設提出了明確要求，強調了總承包單位關于自律管理的項目管理思路，并要求進場后制定詳細的“自律管理”細則且在合同履約過程中嚴格執行。

（4）在監理及設計管理方面，引入了設計監理，采取設計監理與施工監理合二為一的全新監理管理模式，工程監理需對總承包單位的設計成果以及施工過程同時進行監理，一方面負責審核設計的功能性、安全性，以更好地實現對項目設計工作的專業性、有效性管理；另一方面負責對工程實施全過程開展施工監理。

（5）在機電物資管理方面，采用了主要機電設備聯合采購和總承包自購的混合模式，有利于發揮業主流域統籌、控制投資，有利于提高主要機電設備質量和現場適應性，以確保電站投運后的長期穩定運行。

（6）在風險管理方面，設置了詳細的保險條款并要求足額投保；要求總承包單位自行評估并列報風險費用，并明確不足部分應在單價或合價中予以考慮，體現了風險管理方面的競爭性，并避免風險劃分失衡。

4.2.2 項目實施

經過兩年來的實踐、磨合、思考，楊房溝水電工程EPC建設管理水平不斷提升，管理效率不斷提高，管理效益較為明顯。截至目前，工程安全、質量、進度、投資總體可控，EPC建設管理優勢進一步顯現。

（1）設計施工管理更融合。實行EPC建設管理模式后，設計施工高度融合，設計人員與施工人員工作搭接、互通互助，從設計角度提前考慮施工組織、從施工角度提出設計深化建議，充分發揮設計技術優勢和施工管理優勢，設計成果更加可靠、施工更加便利，管理效率得到不斷提升。

首次引進水電行業設計監理，通過設計監理專業設計人員的系統審查，以及監理單位技術經濟委員會的技術把關，設計產品質量較DBB建設管理模式得到顯著提高，設計變更明顯減少。

（2）工程安全管理更規范。實行EPC建設管理模式后，充分調動了總承包單位安全生產管理的主動性和積極性，通過統籌規劃、統一標準、統一實施，實現了安全管理規范化、程序化，以及文明施工秩序化和安全防護標準化；同時，設計人員深度參與現場安全管理，設計和施工緊密融合，不斷提升了安全風險預控能力，增強了安全技術支持和保障能力。截至目前，工程安全持續受控。

（3）工程質量控制更有效。實行EPC建設管理模式后，總承包單位對工程質量體系及標準統籌規劃、統一管理，逐步實現了“質量標準樣板化、方案交底可視化、操作過程精細化”。通過工廠化、標準化作業，提升了每個環節、流程、工序施工作業和質量管理水平，通過建設數字化、信息化、可視化平臺加強了工程建設質量過程控制。截至目前，工程質量總體可控（楊房溝水電站地下廠房巖錨梁開挖質量情況如圖2所示）。

圖2 楊房溝水電站地下廠房巖錨梁開挖質量情況Fig.2 Excavation quality of rock anchorage sorghum in the underground powerhouse of Yangfanggou hydropower station

（4）項目工程投資更可控。實行EPC建設管理模式后，能有效和充分發揮項目的規模效應，極大地激發國內水電行業各大設計單位和施工單位的積極性，踴躍參與項目投標。通過合理的合同條款設置，總承包單位對資源進行整合，集約管理，改變了傳統模式下存在的臨建設施重復建設可能增加的成本風險、標段之間相互干擾帶來的索賠風險，以及設計施工不融合帶來的投資增加風險。截至目前，工程投資持續可控。

4.3 需要進一步思考的問題

通過上述項目的探索與實踐，在EPC建設管理過程中，也存在一些值得注意的問題，需要進一步思考。

4.3.1 EPC建設管理意識有待加強

由于受行業內長期采用DBB建設管理模式的影響，思維慣性較大，EPC建設管理的意識還不足，有待進一步加強。主要表現在：總承包單位缺乏主動積極的自我約束和獨立工作意識；同樣，工程監理、業主在項目建設初期，對總承包單位不放心，甚至質疑總承包單位對整個項目的管理能力，有時延續采用DBB建設管理模式下的監管工作方式，這反映了業主、監理單位對工程的高度負責，但在一定程度上違背了采用EPC建設管理模式的初衷。

4.3.2 履約誠信體系亟待盡快建立

目前，總承包單位在項目實施過程中的履約行為總體較好，但與國外同樣采用EPC建設管理模式實施的項目來比，還存在差距，嚴格履約的主動性、自覺性有待進一步加強。其主要原因一是參建單位在合同的嚴肅性方面還存在差距，二是目前參建方從業人員違約成本較低。因此，有必要建立起行業內參建單位及從業人員的履約誠信體系，進行強有力的硬約束，促使其主動、嚴格、良好的履約，以保證實現各項項目管理目標。

4.3.3 總承包單位自律管理有待加強

總承包單位在投標文件中闡述了關于工程安全、質量、進度、環保水保、投資等方面的“自律管理”思路，并在進場后制定了詳細的“自律管理”細則。但從目前的實際執行情況看，還未達到預期，以至于業主、監理不得不在項目管理的關鍵環節加強監管，總承包單位自律管理還有待進一步加強。

4.3.4 相關法律法規、規程規范有待進一步配套

我國不斷深化工程建設項目組織實施方式改革，在建筑領域大力推行工程總承包，與工程總承包相關的國內政策法規相繼出臺并實施，對推進工程總承包的快速發展產生了極大的推動作用。但對于水電行業，總承包模式聽上去是“老概念”，但實際上是一個“新鮮事”，具有一定的特殊性。目前國內及行業的管理體制和制度體系還不能完全適應EPC建設管理的需要，行業內涉及招標投標、項目監理、施工管理、工程驗收等方面的法律法規、規程規范均迫切需要進一步配套完善，以進一步與國際接軌，建立起一整套適應水電工程EPC建設管理的法律法規及規程規范體系，為EPC建設管理的實施提供制度保證。

5 結束語

正如20世紀80年代的“魯布革沖擊”一樣，項目建設管理模式的重大變革，直接反映了行業的發展要求并影響著行業管理觀念的轉變。

在楊房溝水電工程采用EPC建設管理模式，開創了我國百萬千瓦級大型水電項目采用EPC建設管理模式進行建設的先河，開啟了項目建設管理的又一次創新。通過實踐，創新采用EPC建設管理模式，將是應對目前水電建設嚴峻形勢的一條可行之路；同時，也將進一步促進相關法律法規、規程規范的加快完善，推動行業深化改革和創新發展。

[1]國家能源局. 可再生能源已成為我國新增電力主力. [2017-10-31]. http://www.nea.gov.cn/2017-10/31/c_136717000.htm.

[2]張基堯. 改革是中國水利水電事業的推進器——關于魯布革、廣蓄、小浪底三個水利水電工程建設管理體制改革的再認識.中國水利. 1997，08. 4-12.

[3]陳云華. “一條江”的水電開發新模式.求是，2011，05：32-33.

陳云華（1962—），男，教授級高級工程師，現任國家開發投資集團有限公司總裁助理、雅礱江流域水電開發有限公司董事長，長期從事水電行業的管理、研究與實踐工作。