全球化的新議程

戈登·布朗

在2018年及更長一段時期，我們要通過更好地管理全球化進程來建立切實可行的計劃，以遏制對全球化的反彈。誰也沒有一份能實現國家自主和國際合作相平衡的完整路線圖，但最好的辦法是把國際合作努力的重點放在合作效益最大或是不合作成本最高的領域

目前，全球化進程處于群龍無首的不堪局面，而且就像一列隨時可能傾斜并失控的火車。只要這一形勢維持下去，保護主義和重奪控制權的斗爭就會繼續甚囂塵上。

可悲的是，全球化為何被成千上萬的人視為一個諱莫如深的詞，其背后的原因令人無法理解。30年來華盛頓共識的幾大支柱正在崩潰。如今，大多數人都認為缺乏公平的自由貿易造就了成百上千萬的輸家而僅僅讓一部分人成為贏家。不受管制的資本流動，尤其是那些短期投機性資金流能夠造成經濟不穩定，而不斷加劇的社會不平等則不利于增長。

上述這些認知把自由市場原教旨主義沖擊得千瘡百孔。市場原教旨主義著眼于自由化、放松管制、私有化、減稅和縮小政府規模，過去幾十年來，這些主張一直在政策制定領域占據上風。在全球金融危機爆發10年之后的今天，我們意識到單純為自身利益行事的個體和企業并非總能夠服務于公眾利益。

然而，全球時代新的經濟模式尚未出現。在由此產生的真空中，保護主義、反貿易的民粹主義以及狹隘的（也往往是仇外的）民族主義獲得了生存空間。在工資增長停滯、科技進步造成的失業和不安全感日益加劇造成的焦慮中，上述情緒被不斷激化。毋庸置疑，那些被全球化所忽略和拋棄的人們正在積極尋找某種東西或某些人去明確表達他們的不滿，使自己在變動的世界中受到保護。

然而，無論是美國總統特朗普所鼓吹的，還是其他表現形式的民族主義，都無法滿足民眾對繁榮、安全、平等和自主的愿望；那些陳舊刻板的或精心設計的全球治理體系也無力滿足民眾的上述需求。前者無法面對的現實是：在我們所處的這個世界里，相互依存打破了各自的封閉；后者則與渴望更多本土控制權的強烈的民意背道而馳。

我們要想在推進全球化的同時尊重國家認同感，就必須在大多數民眾期望的民族自決權與大多數國家急需的國際協議之間取得恰當的平衡。然而，特朗普“美國優先”式的民族主義提出要減少進口、限制移民、讓美國撤出巴黎氣候協議以及聯合國教科文組織等一系列國際組織和自由貿易協定。對于一個因在全球供應鏈中的領導地位而獲益巨大的國家來說，這些動作堪稱是一種自廢武功的戰略。

特朗普不知道（也許是不想知道），減少進口會使其出口受到威脅，因為美國數十億美元的出口產品需要依賴進口元件組裝而成。他也忘記了，許多美國企業的利潤更多來自于使用美國技術的亞洲工人，而不是技術相當但工資更高的美國工人。而這些企業必將反抗任何限制其進入全球供應鏈的企圖。

通常被推出的進步型替代方案一“負責任的民族主義”，本質上是一個通過重新培訓和工資補貼來實現的補償計劃，以幫助利益受到擠壓的中產階級。但即便是自命慷慨的歐洲福利制度，也只能讓不到1/3的人擺脫貧困。

美國當前的不平等現象極為突出，如果想將收入水平在后80%的人群和前20%人群之間的差距恢復至1980年代水平，靠聯邦所得稅的抵免，目前只能實現總體效果的25%。根據美國前財政部長勞倫斯·H·薩默斯（LawrenceKSummers）的測算，最高收入1%的人需要每年支付1萬億美元的額外稅收（平均每人70萬美元）才能填平已經出現的差距。

解決高度不平等問題幾乎必然需要借助于國際合作來將資金從避稅天堂抽回各國。但即使如此，由于各方爭相下調勞動保障標準，西方仍然不得不面對那些在產品價格上占有優勢的亞洲和非洲國家——這也是西方國家工資增長陷入停滯的根本原因。

全球環境治理也面臨同樣的問題：如果各國不認真承擔起自身減少二氧化碳排放以及替代使用可再生能源的責任，污染治理就不可能實現可持續的進步。然而如果缺乏協調一致的國際行動來迫使搭便車者共擔責任的話，污染就將跨越國界，環境破壞將會不斷蔓延并升級。

可見，國家層面的解決方案是有限的。雖然防止錯誤的全球合作方式不無道理，但在這個高度互聯的時代，正確的合作方式對實現國家繁榮至關重要。在市場的力量不斷擴張的情況下，那些僅僅撬動國家杠桿的政策將不僅無力處理污染和不平等問題，而且還會造成宏觀經濟失衡、以鄰為壑的貿易政策及其溢出效應、網絡攻擊，以及流行病，上述每一個問題都是需要得到國際層面回應的跨國性問題。

要在國與國的自治與合作之間尋求適當平衡，則要弄清楚國家主權的概念在19世紀和21世紀的不同。在前者的概念中權力是集中的，被一個被視為不可分割的國家所掌握；而后者關注的是民眾自治，由公民針對權力究竟應該在地方、國家，還是國際領域被使用做出民主選擇。

在某些領域，公民會選擇本國政府作為唯一的決策者。而在另一些領域，他們可以選擇與那些同意分擔責任、資源和風險的機構，例如歐盟等區域集團或是聯合國和北約等國際組織，來分享決策權。

對于全球合作的界線和程度問題，以及更迫切的英國與歐盟關系未來走向等爭論來說，取得權力的平衡不言而喻地成為爭論的核心。至于像英國脫歐、美國優先戰略這類內部性反應以及超國家治理的錯綜復雜的框架，都不足以滿足現代世界對跨國合作的迫切需求以及維護人們對其獨特民族身份的自豪感。

國家獨立與跨國合作之間的平衡更有可能在逐個問題解決的基礎上實現，而且，伴隨著世界經濟和民眾意見的變化，合作的邊界也會有所轉變。

哈佛大學經濟學家丹尼·羅德里克（DaniRodrik）撰寫了多篇文章，揭示新自由主義的全球化的弱點。他指出，我們應該在某些領域擴大或鞏固國家權力，這種手段可以更多地關照國內的優先問題，比如涉及食品和產品安全標準時，或是改進所謂“投資者一國家爭端解決（ISDS）”程序的需要，該種程序經常因削弱國內法律而受到批評。

各國政府也必須認識到，要對過度的貿易順差和逆差進行強制性自我限制，并杜絕貨幣操縱行為。但要在最大限度上減少宏觀經濟失衡，還得靠互惠性合作協議。

當然，各民族國家都希望能制定自身的稅收決策以適應當地的文化和國情。然而，如果不能合作解決不公平的稅收競爭并關閉離岸避稅港，每個國家的稅基以及國內教育、醫療和安全方面的支出計劃都將不可避免地遭受破壞。

在2018年及更長一段時期，我們要通過更好地管理全球化進程來建立切實可行的計劃，以遏制對全球化的反彈。誰也沒有一份能實現國家自主和國際合作相平衡的完整路線圖，但最好的辦法是把國際合作努力的重點放在合作效益最大或是不合作成本最高的領域。同時我們也必須坦率、直接地處理分配問題，無論在貿易、氣候變化、投資還是技術開發和部署領域。

首先，是時候根據全球適用的資本充足性、流動性、透明度和問責制標準來建立一個全球性金融市場早期預警系統，并商定一個當風險倍增時的行動觸發點。紐約大學經濟學家羅曼·弗里德曼（Roman Frydman）就提出了一個在資產價格上漲太快時對新創設的債務設定上限的機制。

更宏觀地來看，我們需要擴大危機后金融重組的范圍以覆蓋所有的全球金融中心。否則當下一次危機來襲時，我們仍然無法知道究竟缺失了什么，或是該歸咎于誰、哪些地方，以及基于什么樣的理由。到時批評者就會理直氣壯地質疑我們，為何沒能從2008年的金融危機中汲取教訓。

其次，我們需要改革全球供應和價值鏈。對于知識產權、關稅和非關稅當然都需擁有公平的規則，但也必須解決全球供應鏈核心中根本的不公正問題，這些問題引發了當前的反全球化抗議活動。有智慧的全球供應鏈改革應該將漠視環境的搭便車者排除在外；要逆轉目前低水平的勞動力市場競爭；控制非法人口販運和洗錢行為；消滅轉移定價和逃稅方案，這些方案允許商品在一個其從未進入的國家支付較低的稅率；同時，要關閉現今那些坐擁數萬億美元的避稅港地區。

第三，我們需要改善宏觀經濟合作。在過去10年中全球產出和貿易增長遠低于其應有和可能達到的水平。諸如“20國集團相互評估進程”（G20 MutualAssessmentProcess）和國際貨幣基金組織（IMF）有關解決不平衡問題的倡議等，都只取得了一點象征性的進展。

早在2009年，我提出了世界經濟的名義增長目標作為確保更快從危機后衰退中復蘇的一種方法。隨后，20國集團于2010年達成協議，要求中國等主要出口國將其經常賬戶順差限制在4%以下，而美國等主要進口國則著手限制逆差的增長。

英國華威大學政治經濟學教授羅伯特·斯基德爾斯基（RobertSlddelsky）最近對這一凱恩斯主義理念進行了更新并提出了一份詳細建議，要求債權人和債務人在出現不平衡的領域進行調整。諾貝爾獎獲得者、經濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨（JosephE.Stiglitz）則呼吁國際貨幣基金組織制定計劃以確保新興國家免受風險，使它們從過度儲備中解放出來，而這種儲備在正常情況下是沒有效益的。

一般來說，減少宏觀經濟失衡和刺激增長需要一個更強大的20國集團。這個全球經濟合作的首要論壇，應當由具備執行力以及更廣泛和更具代表性的會員構成。

在我擔任英國首相期間，英國政府為了達成世界貿易協議而奮力拼搏，而印度和美國則在遏制農業進口以保護印度農民生計方面針鋒相對。如今沒有了美國的幫助，環太平洋國家正在討論它們自己的多邊貿易協議，這表明我們應該計劃在后特朗普時代的某個節點，再次推動新的世界貿易協議。

正如諾貝爾獎經濟學獎得主邁克爾·斯賓塞（Michael Spence）令人信服地指出，國際貨幣基金組織應該加大力度進行全球監督，以便在快速變化的世界經濟中發現和消除結構性弱點。

如果為聯合國2030年可持續發展目標提供資金的計劃可涵蓋對世界銀行進行資本重組以增加其借貸能力，情況也會有所改善。通過將聯合國的低收入國家基金（國際開發協會）與中等收入國家基金（國際復興開發銀行）合并，并鼓勵其與其他區域開發銀行之間開展更多合作，該銀行可動用的資源就會大大增加。

此外，還要為3年前于埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴舉辦的“從十億至萬億”開創性論壇上所討論的環境、健康、性別平等和就業發展目標制定創新性的實施計劃以充分利用全球1600億美元的援助預算。而由我主持的全球教育機會融資全球委員會就提出了一個可以補充現有機制的公私融資架構，以此每年可為全球教育額外籌措100億美元經費。

更重要的是，我們必須發展出一套超越那種簡單乞求援助行為的機制。只有通過創新，我們才能為世界上遭受殘暴虐待的2000萬難民和6000萬失去家園者提供充分的援助，這也是聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯（Antonio Guterres）正為之努力的。

國際社會完全有理由去制定雄心勃勃的發展目標，可是一旦我們未能實現這些目標，迎來的必將是背叛民眾的指責。民族主義者將繼續宣稱主流的領導人不可信任，形形色色的極端主義分子也會堅持認為國家、文化和宗教之間是不可能共存的。

伴隨著美國的收縮以及脫歐可能導致英國陷入孤立，2018年幾乎注定會迎來種種挫折。但是蓄勢待發的則是一個可以確保所有國家實現繁榮的新議程，不僅是通過國家層面的行動，還要通過加強國際合作一先從最有前途的領域著手，然后實現全面推廣。