農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”困局何解

李珊珊

【摘要】“半城鎮(zhèn)化”是我國農(nóng)村人口向城市輸送的不完整狀態(tài)的呈現(xiàn)。解決農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問題，需要加快戶籍制度改革、實施農(nóng)民工市民化待遇政策以及提高農(nóng)民工文化素質(zhì)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”市民化 【中圖分類號】C913 【文獻標(biāo)識碼】A

我國農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問題日益突出

我國城鎮(zhèn)化進程取得明顯進步，根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2012年我國城鎮(zhèn)化率超過50%，達到52.6%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為38%左右。到2016年底，我國城鎮(zhèn)化率達到57.35%，其中有10個省份城鎮(zhèn)化率超60%，京津滬地區(qū)則超過80%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為41.2%。戶籍人口城鎮(zhèn)化率的增長速度趕不上城鎮(zhèn)化率增長速度，說明我國農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問題日益突出。城鎮(zhèn)化的核心在于人口城鎮(zhèn)化，即讓農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，成為城鎮(zhèn)居民的一分子。然而，越來越多的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)卻無法落戶城鎮(zhèn)，這必然會導(dǎo)致諸多社會問題的發(fā)生，如留守婦孺老弱問題、“民工潮”問題等。

所謂“半城鎮(zhèn)化”是指農(nóng)民進城就業(yè)，實現(xiàn)了非農(nóng)化，但身份仍是農(nóng)民，無法享有和城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和待遇。根據(jù)2016年國家統(tǒng)計局發(fā)布的2015年國民經(jīng)濟數(shù)據(jù)顯示，2015年全國2.8億農(nóng)民工中，本地農(nóng)民工數(shù)量約為1.1億人，增長率為2.7%，外出農(nóng)民工僅1.7億人，增長率為0.4%，本地農(nóng)民工增長率達到外出農(nóng)民工增長率的約7倍；2016年我國本地農(nóng)民工增長率持續(xù)上升，升至3.4%，外出農(nóng)民工增長率則下降為0.3%，本地農(nóng)民工增長率是外出農(nóng)民工增長率的11倍之多。長期以來，外出農(nóng)民工的增長率一直落后于本地農(nóng)民工增長率，但從2011年以來，兩者之間的差距一直保持在2倍左右，在2015-2016年出現(xiàn)如此大的差異，說明我國農(nóng)民工存在明顯的就近城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。所謂就近城鎮(zhèn)化，是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在鄰近的小城鎮(zhèn)或城市實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。農(nóng)民工就近城鎮(zhèn)化現(xiàn)象與國家政策有著密切的關(guān)系，如得益于國家近年來的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化等政策的出臺，使得原屬于農(nóng)民工輸出地的中西部扭轉(zhuǎn)了局勢，促使農(nóng)民工到周邊的小城鎮(zhèn)或城市就業(yè)。

農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問題的成因

過去城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度是根本原因。我國戶籍制度早在1958年就已建立，戶籍制度包含著對勞動就業(yè)、醫(yī)療保障、義務(wù)教育等的具體規(guī)定。在過去的戶籍制度下，“農(nóng)業(yè)戶口”與“城市戶口”之間存在著一些不平等，兩種不同的戶口成為不同利益分配的標(biāo)簽。在農(nóng)民工向城鎮(zhèn)輸送的過程中，農(nóng)民工仍然保持著“農(nóng)業(yè)戶口”的身份，戶籍限制使得農(nóng)民工被排擠在城市社會保障體系外，各種就業(yè)、安置（保障性住房）、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)利益處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。戶籍制度成為農(nóng)民工流動人口在城市久居意愿的阻礙，最終導(dǎo)致農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問題日益突出。

城市傾向的公共政策是本質(zhì)原因。隨著農(nóng)民工向城鎮(zhèn)進軍，尤其是隨著農(nóng)民工向大城市靠攏，大城市人口膨脹、人均土地占有面積減少問題日益凸顯，在此背景之下，我國一些城市開始出臺地方性規(guī)章，通過提高農(nóng)民工就業(yè)成本來限制外來農(nóng)民工過度向城市靠攏。比如一些發(fā)達地區(qū)和大城市為保障本地居民就業(yè)，借助行政手段限制外來農(nóng)民工行業(yè)及工種選擇，這種從城市自身利益出發(fā)單方面制定的政策性壁壘，直接導(dǎo)致農(nóng)民工與當(dāng)?shù)厥忻窆べY差距的擴大。加上如今城市住房開銷日益提高，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工所賺取的工資難以承擔(dān)城鎮(zhèn)高昂的住房費用，也就限制了農(nóng)民工家屬的整體遷移，年輕勞動力在城鎮(zhèn)務(wù)工，老者及婦孺只能留守農(nóng)村。即便當(dāng)下許多城市都放寬了農(nóng)民工落戶條件，但是城市傾向的公共政策依然無法減輕農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶的負(fù)擔(dān)，本質(zhì)上仍無法避免農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問題的出現(xiàn)，在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的農(nóng)民工仍然無法享有與城市居民同等的社會福利、社會保障及公共服務(wù)。

農(nóng)民工文化素質(zhì)不高是核心原因。農(nóng)民工由于接受教育時間較短，與城市居民相比，其文化素質(zhì)明顯不高，這使得進城農(nóng)民工難以適應(yīng)城市現(xiàn)代化發(fā)展，直接導(dǎo)致農(nóng)民工職業(yè)發(fā)展空間受到制約，缺乏城市居民具有的競爭力，只能從事繁重的體力勞動和對文化水平要求較低的低層工作，工資來源相對不穩(wěn)定、收入相對較少，從而也就缺乏在城市購買商品房和落戶的資本。專業(yè)技術(shù)人員、一般管理階層以及自雇傭者和農(nóng)民工間存在較大的鴻溝，直接體現(xiàn)為腦力勞動者與體力勞動者間存在的封閉性。在城市機制的發(fā)展之下，兩種相對模式的重組或階層結(jié)構(gòu)的更替并沒有形成。相反的，農(nóng)民工只是作為一種生硬的外來者被嵌入城鎮(zhèn)社會，固化的社會結(jié)構(gòu)使得外來農(nóng)民工在實現(xiàn)現(xiàn)代化和向市民轉(zhuǎn)變過程中，不僅沒有得到幫助反而受到阻礙。這些快速流向城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，因文化素質(zhì)較低，最終難以適應(yīng)城市現(xiàn)代化的文化模式。

應(yīng)對農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問題的對策

加快戶籍制度改革。解決“半城鎮(zhèn)化”問題最根本的措施就在于加快戶籍制度、住房保障、社會保險等的改革，讓農(nóng)民工真正落戶和融入城鎮(zhèn)，使“半城鎮(zhèn)化”真正變成城鎮(zhèn)化。對此，地方政府需結(jié)合不同地區(qū)人口流動的特點區(qū)別對待。外來人口較多的發(fā)達地區(qū)，應(yīng)以緩解城市人口壓力為重點，將戶籍與福利脫鉤，即落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工所享有的福利待遇應(yīng)與本地城鎮(zhèn)居民有所差別；對于外來人口較少的中小城鎮(zhèn)，則應(yīng)以吸收外來優(yōu)秀農(nóng)民工為重點，放寬落戶條件和為落戶農(nóng)民工配備安置房等，將落戶農(nóng)民工納入城市最低生活保障范圍內(nèi)，為落戶農(nóng)民工提供與城鎮(zhèn)居民同等的社會保險福利。這樣不僅能改善農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問題，而且還能引導(dǎo)落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工人口合理流動和科學(xué)分布。

給予農(nóng)民工市民化待遇。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)在于農(nóng)民工市民化，所以農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問題的最好應(yīng)對措施便是實施農(nóng)民工市民化待遇政策，讓農(nóng)民工市民化，享受城鎮(zhèn)居民的各種公共服務(wù)。不過，也不應(yīng)盲目推進該政策，農(nóng)民工市民化待遇政策的推進，需要擇優(yōu)選擇對象。戶籍制度方面，當(dāng)前國內(nèi)一些地區(qū)已經(jīng)率先為農(nóng)民工開放戶籍，比如實行積分制等，選擇高積分的優(yōu)秀農(nóng)民工（工資較高、收入穩(wěn)定的農(nóng)民工）落戶城市，此舉值得其他城鎮(zhèn)效仿。義務(wù)教育方面，地方政府應(yīng)加大力度為農(nóng)民工子女提供教育便利，比如改善落戶城鎮(zhèn)的外來農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的條件，并為其制定異地高考政策等，此類政策應(yīng)對農(nóng)民工全面開放。住房權(quán)益方面，地方政府可通過兩種方式為外來農(nóng)民工提供更好的公共服務(wù)：一方面，在就近流動和就業(yè)情況下，可利用現(xiàn)有的農(nóng)村住宅，在農(nóng)村為農(nóng)民修繕或者建造新的住房；另一方面，可設(shè)計“宅基地?fù)Q房”等農(nóng)村資產(chǎn)置換為城鎮(zhèn)住房的機制，實現(xiàn)農(nóng)民工“帶資進城”或“帶指標(biāo)進城”，使農(nóng)民工在城市擁有政府為其配備的安置房及城鎮(zhèn)居民戶口。

提高農(nóng)民工文化素質(zhì)。農(nóng)民工文化素質(zhì)的提高是其融入城鎮(zhèn)的要素之一。首先，政府需加大對農(nóng)村教育的投入，包括農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施、師資力量等，全面提高農(nóng)民工文化素質(zhì)。具體可在農(nóng)村開設(shè)夜校，鼓勵農(nóng)民工上學(xué)，讓農(nóng)民工認(rèn)識到知識的提升是轉(zhuǎn)變勞作方式以及擴大職業(yè)發(fā)展空間的重要方式，使農(nóng)民工自覺投入到提升文化素質(zhì)的浪潮中。其次，對想進城落戶的農(nóng)民工，要積極加以培養(yǎng)，提高其專業(yè)技能、道德素質(zhì)、文化涵養(yǎng)，縮小農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民間的文化差距，消除農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民間的鴻溝。

（作者為山東大學(xué)講師）

【參考文獻】

①蔡若愚：《就近就地城鎮(zhèn)化興起：實現(xiàn)市民化待遇的另一種解決方案》，《中國經(jīng)濟導(dǎo)報》，2016年2月20日。

②薛雙、杜春德：《解決我國“半城鎮(zhèn)化”問題的對策建議》，《赤子》，2013年第9期。

責(zé)編/楊鵬峰 孫渴（見習(xí)）