農村社會養老保險的城鄉統籌

范林

【摘要】養老保險制度是事關每個公民切身利益的大事，也是解決社會老齡化問題的重要途徑。提升農村社會養老保險制度的保障能力，要從名義以及實質兩個方面進行城鄉統籌，真正實現養老保險城鄉一體化。

【關鍵詞】農村 養老保險 城鄉統籌 【中圖分類號】C913.7 【文獻標識碼】A

我國城鎮與農村社會養老保險體系存在巨大差距

自2009年我國建立農村社會養老保險體系以來，逐步實現了農村養老保險體系的多層次覆蓋，取得了顯著的成績，為農民搭建了一個除家庭養老、土地養老之外的養老平臺。但當前我國農村養老保險體系依然存在著諸多的問題，其中最突出的就是替代率較低，造成農民養老金較低。我國農村社會養老保險體系雖然已經全面建立，但由于未能同城鎮人員實施同等的養老福利，阻礙了養老保險制度在農村養老體系中的作用發揮。

當前，我國農村社會養老保險制度按照農民與土地關系的不同，將農村養老保險主體分為三個類型：種地農民、失地農民及農民工。這三個不同主體的社會養老保險制度在模式體系、資金來源、養老金待遇等方面存在著一定的差異。其中，種地農民社會養老保險占主導地位，這部分農民的主業是農業生產，其保險制度模式是“基礎養老金+個人賬戶”，資金來源是以個人繳費為主，政府補貼及集體補助為輔。養老金發放則主要是個人賬戶中的儲存額度，替代率較低。相較于種地農民社會養老保險體系，農民工社會養老保險的發放形式較為靈活，替代率相對較高。而失地農民社會養老保險體系在資金來源上是以政府補貼為主，養老金發放的是個人賬戶中的累積額度，因此其替代率相對較高，且發放形式也較為靈活。

從我國居民社會養老保險制度整體看，城鎮失業居民社會養老保險、在職職工社會養老保險、機關及單位人員社會養老保險在資金來源、繳存方式、發放形式、替代率等方面與農村社會養老保險制度存在很大的不同。因為農村社會養老保險制度替代率較低，所以農民領取的養老金在所有參保居民中是最低的，城鎮與農民社會養老保險體系存在巨大差距。

我國農村社會養老保險制度存在的弊端

第一，制度體系設計存在問題。整體上看，農民社會養老保險制度的保障力度不夠大，保障效果較差，甚至不能維持農民最基本的養老生活。農民社會養老保險制度保障水平低、保障效果差的主要原因就是替代率過低。2015年中央財政加大了對貧困地區等的轉移支付力度，提升農民社會養老的政府補貼數額，這在一定程度上提升了基礎養老金的數額，使基礎養老金的替代率上升。但在現行的農民社會養老金激勵機制下，農民個人賬戶的繳存額并沒有明顯提升，最終導致實際的替代率明顯低于理論上的替代率，農民領到手的養老金數額較少。

第二，制度激勵機制不足。農村社會養老保險制度中，政府對于農民基礎養老金的補貼標準是按照人數發放的，存在著“多繳不獎、長繳不補”的問題，這在一定程度上降低了農民參保的積極性，甚至導致部分人存在逆向選擇行為。整體來看，激勵機制主要存在以下幾個方面問題：首先，農民的參保率較低。大部分農民工沒有納入到農民工養老保險體系中，種地農民也有部分未能納入到種地農民社會養老保險體系中，距離社會養老保險對農民的全覆蓋還有很長的路要走。其次，青壯年農民參保積極性不高。很多青壯年農民認為其現在的繳費是為當下的老人服務的，對其60周歲后能否按時領取養老金存在疑問，導致部分人出現不參保或棄保。最后，集體補助的標準較低。不論是農民工還是種地農民、失地農民，集體補助的標準過低，將影響農民參保的積極性。

第三，基礎養老金統籌水平較低。當前我國農村社會養老保險在大部分省市區是縣市級進行統籌及管理，地方經濟發展水平及財政狀況直接決定了地方政府的配套補貼水平，盡管中央財政加大了轉移支付力度，但地方的配套補助水平卻沒有統一的標準，經濟發達地區和落后地區存在較大的差異。加之統籌層次較低，導致農民社會養老保險關系的銜接較為困難，跨省轉移幾乎無法操作。盡管有些省市區規定社會養老保險關系在省內范圍可以轉移，但部分縣市養老金管理機構設置了轉移的限制標準，影響了農民社會養老保險金的轉移效率，甚至其正常的運轉。

如何實現農村社會養老保險的城鄉統籌

從發達國家居民社會養老保險的統籌路徑看，農村社會養老保險制度實現與城市的均等化，基本上經過了兩個階段，即城鄉的制度統籌和城鄉一體化動態融合。目前我國農村社會養老保險的城鄉統籌也可以借鑒這兩個步驟。

名義上：城鄉社會養老保險制度的合并。第一，將種地農民社會養老保險制度與城鎮居民養老保險制度進行合并統籌，建立統一的制度體系，合并成為城鄉居民社會養老保險制度。種地農民社會養老保險體系與城鎮居民社會養老保險體系在制度設計上有較多的相似之處，特別是在個人賬戶、繳費方式和養老金發放形式等方面上。因此，可以建立統一的繳費檔次，將城鎮居民社會養老保險管理機構和農民社會養老保險機構合并管理，實現省級范圍內的統籌，這樣不僅能夠形成統一的制度，還能夠實現養老金的保值增值。第二，農民工、失地農民社會養老保險制度與城鎮職工社會養老保險制度進行統籌，合并成為城鎮職工社會養老保險制度。農民工、失地農民群體雖然在戶籍上是農民，但這些人基本上是居住在城鎮，在城鎮從事服務業、制造業及商業活動等，其主業不再是農業生產，部分人甚至成為城鎮企業的固定職工。因此，應該通過制度合并與統籌，積極引導失地農民、農民工參加城鎮職工社會養老保險體系，進而在整體上提升失地農民、農民工的養老繳存額度，使其獲得更高的養老保險待遇，解決替代率低的問題。

實質上：城鄉社會養老保險保障水平的一體化。在城鄉居民社會養老保險制度合并之后，由于城市的經濟社會發展水平要高于農村，農民要獲得與城鎮居民、城鎮職工同樣的養老保險待遇，就必須要加大政府的投入水平。通過城市帶動農村、工業帶動農業的自上而下的反哺方式，加強制度之間的均等化。各級政府應該加大對農民社會養老的支持力度，同時要縮小農民與城市居民社會養老保險合并后，工資、養老金之間的差距，推動保障水平均等化。此外，還需要不斷優化農民社會養老制度的賬戶形式、養老金發放方式等，建立激勵機制，充分調動廣大農民的參保積極性，真正實現城鄉社會養老制度體系的全覆蓋，推動城鄉居民、城鎮職工養老保險體系的一體化。在一體化融合過程中，要確保城鄉居民社會養老保險在保障水平、待遇方面的均等性，就必須要進一步加大對農民的政策支持力度，大力推進農業產業化發展，提高農民自繳標準，確保農民能夠享受到均等化的城鄉保障水平。城鄉居民社會保障水平達到實質上的一體化，可以大大促進城鄉生產要素與社會資源的平等自由流動，有助于農民擺脫對家庭養老、土地養老的依賴，有助于推進城鄉一體化進程。

（作者為寶雞文理學院政法學院講師）

【注：本文系2017年度陜西省教育廳專項科研計劃項目“陜西省城鄉居民社會養老保險經辦機構執行力研究”（項目編號：17JK0031）部分成果】

【參考文獻】

①蔣軍成、高電玻、吳麗麗：《農村社會養老保險制度保障效果及其城鄉統籌》，《現代經濟探討》，2017年第4期。

②封鐵英、羅天恒：《農村社會養老保險的長壽風險評估與應對策略》，《西安交通大學學報（社會科學版）》，2017年第3期。