我國節能環保產業發展及政策淺析

榮燕燕

1 節能環保產業發展背景

節能環保產業作為國家加快培育和發展的七個戰略性新興產業之一，是為節約能源資源、發展循環經濟、保護生態環境提供物質基礎和技術保障的產業。節能環保產業的發展，可培育發展新動能、提升綠色競爭力，拉動投資和消費，推動產業升級和發展方式轉變，促進節能減排和民生改善，對實現工業綠色發展、循環發展、低碳發展具有十分重要的意義。

黨的十九大報告指出，要以滿足人民對美好生活的向往為目標，補齊生態環境這塊突出短板，實行綠色低碳循環發展，讓天更藍、山更綠、水更清、生態環境更優美。并提出了加快推進綠色發展，發展綠色金融，壯大節能環保產業等目標。

為加快將節能環保產業培育成我國國民經濟的支柱產業，國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、環境保護部聯合發布了《“十三五”節能環保產業發展規劃》；《中國制造2025》也指出，應全面推行綠色制造，加大先進節能環保技術、工藝和裝備的研發力度，發展壯大節能環保服務業，發展壯大第三方節能環保等生產性服務業并提出節能環保的具體指標要求。

2 節能環保產業發展概述

“十二五”期間，在國家一系列政策支持和全社會共同努力下，我國節能環保產業規模快速擴大，2015年產值約4.5萬億元，從業人數達3000多萬，共計70余家年營業收入超過10億元的龍頭企業。節能環保產業在國民經濟發展中的作用愈加明顯，在環保方面，經過“十二五”的治理，COD、NH3-N、SO2、NOx等4項污染物減排約束性指標均實現了持續下降，完成了“十二五”的減排任務。

（1）環境服務業。“十二五”期間，環境服務業主要經濟數據年均增速超過30%，高于環保產業平均增長速度，截至2015年，產值達5 700億元，在環保產業中占比超過37%，較“十一五”期間增長146.7%。

（2）環保裝備制造業。截至2015年底，產值已超過5 556億元，提前一年實現產值5 000億元的目標，超額完成《節能環保產業“十二五”發展規劃》規定的發展目標；2016年環保裝備制造業產值達到6 200億元，比2011年翻一番。

（3）節能服務產業。據統計顯示，到2015年，節能服務產業總產值為3 127.34億元，合同能源管理投資1 039.56億元，年均增長率為29.31%。“十二五”累計合同能源管理投資3 710.72億元，形成年節能能力1.24億t標準煤，減排CO23.1億t。

（4）節能裝備制造業。“十二五”期間，我國節能技術裝備水平大幅提升，高效燃煤鍋爐、高效電機、高壓壓濾機等裝備技術水平國際領先，再制造技術取得重大突破，擁有世界一流的余熱余壓利用、綠色照明等裝備供給能力。

值得注意的是，目前并沒有明確的關于節能環保產業的統計口徑，各地、各部門關于節能環保產業的統計為動態口徑，且不一致，各數據對比意義不大。

3 全國節能環保產業政策有關情況

節能環保產業的發展一定程度上依賴于支持政策，根據節能環保產業發展規劃的要求，為規范市場秩序、推動節能環保產業做大做強，國家和各省市均因地制宜地制訂了節能環保產業發展規劃及扶持政策。本節對部分政策進行不完全梳理。首先是現在執行的部分國家節能環保產業政策，整理情況（見表1）。

表1 現在執行的部分國家節能環保產業政策

為推進節能環保產業的發展，湖南、福建、四川、深圳、甘肅、河北等省市出臺了相應的產業政策（見表2）。其中，湖南省、深圳市關于節能環保產業扶持做出了具體鼓勵措施，在擴大政府采購、壯大龍頭企業、鼓勵創新研發、加強人才引進、促進成果應用、鼓勵開拓市場、加大監管力度等方面均設有一定額度的資金獎勵。

表2 . 國內部分省市節能環保政策

為了響應國家對于綠色制造體系建設的要求，湖南省出臺《湖南省綠色制造體系建設實施方案》（湘經信節能〔2017〕15號），安徽省《支持制造強省建設若干政策》、南京市《市政府關于加快發展先進制造業振興實體經濟若干政策措施的意見》（寧政發〔2017〕95號）及蘇州市《關于促進蘇州工業園區企業技術改造的若干意見》均以一定額度獎勵的形式，用于支持本省綠色制造體系建設。

4 節能環保產業發展存在的主要問題

節能環保產業雖然呈現較快的發展勢頭，但在發展過程中仍存在不少困難和問題，總結為以下5個方面。

（1）市場不規范

市場秩序不規范，環境基礎設施建設等領域惡性競爭問題突出，部分地區地方保護主義嚴重、市場競爭不充分；產品能效、水效虛標屢禁不止；市場中節能環保技術、產品質量參差不齊；低質低價的惡性競爭現象突出。對于提供節能服務及設備的企業，由于生產節能型產品將增加一定的成本，用能單位在招投標時傾向于低價產品，導致有低價中標競爭時，節能產品的推廣更加困難。糾紛現象增多后，糾紛處理尚未建立機制性安排。問題在于制度體系不完善。

（2）企業自身不利因素較多

節能環保行業，特別是服務業仍以小規模企業為主，行業較為分散；企業自身研發能力不強，技術力量薄弱；專業技術人員占比小且流動性大等問題導致企業競爭力不夠。

（3）資金問題

小企業資金實力不足，資金鏈條比較緊張；在項目實施過程中，存在著還款困難等問題；多數第三方運營企業，很多企業都是人員輸出、運營利潤微薄；企業融資困難，對于小規模環保投資建設項目，由于風險較大，投資存在一定的不確定性，向銀行提出融資申請時，銀行并無相關環保排放權質押貸款產品。同時，在開展以運維為主的項目時，治污企業的人力輸出需經過相關培訓，增加勞務成本。但業主與治污企業關于人工費用等成本的認知度不一，談判前期有一定的障礙。

（4）技術問題

企業自主創新能力不強，缺乏基礎性、開拓性、顛覆性技術創新，部分關鍵設備和核心零部件，特別是部分高端技術裝備受制于人；在實際應用中，需求方往往傾向于采用外資的設備與技術，對于國產或中小企業自主研發的產品、技術等。存在有形或無形的門檻。

（5）企業發展依賴相關政策支持

節能環保產業的發展雖主要受制于市場環境，但是鼓勵性、引導性的政策對于產業的發展有較大的促進作用。以合同能源管理為例，由于前期國家設有財政補貼，企業可以獲得較為直接的支持，發展較快，而國家政策調整后，且由于全國范圍內供給側結構性改革，市場環境發生變化等原因，合同能源管理的發展處于穩中趨降階段。

對于環保行業，現行環保政策主要針對排污企業，如超量減排、VOCs及環保電價補貼，對于環保第三方治理服務企業，目前并未出臺相關引導性、扶持性支持政策。

5 相關政策建議

在相關部門全面統籌協調、分工開展節能環保產業發展工作的基礎上，建議在以下4個方面鼓勵節能環保產業的發展。

（1）加強監督管理

嚴格節能環保執法監督檢查，加大違法行為懲處力度。落實節能減排目標責任，開展專項檢查和督察行動。加強對重點用能單位和污染源的日常監督檢查，對污染治理設施和重點用能企業實行在線監控。加強市場監督、產品質量監督，強化標準標識監督管理。充分發揮行業協會作用，加強行業自律，維護市場秩序，及時掌握行業情況和問題，提高行業整體素質。

（2）政策保障

完善節能環保政策法規體系。加強節能環保產業相關標準的研制，推動科研與標準相結合，通過制標、對標，提升產業質量技術水平。嚴格執行節能環保產品與技術標準，落實產品能效標識管理等制度。

（3）資金保障

研究落實節能環保產業稅收、投融資、獎勵政策。鼓勵銀行開發環保排放權質押貸款產品，加大對中小企業的金融扶持力度；鼓勵企業創新研發；支持社會資本發起設立專注于環保領域的產業綠色基金、綠色信貸，培育轉化節能環保裝備新模式、新技術、新產品、新業態。

（4）規范市場

加強對節能環保雙方法律責任和規范的研究，依照法律、合同履行各自責任、義務，保護各方合法權益。加強對節能環保行業的管理，開展信用評價制度，篩選一批信譽好、技術過硬、服務質量好的企業并向社會發布，企業購買節能環保服務時也可依此進行識別。