中國推行“通用航空應急救援保險”的問題與對策研究
——以西北地區為例

劉慶健

（中國政法大學商學院，北京 100102）

引言

2014年12月24日，《國務院辦公廳關于加快應急產業發展的意見》出臺，為推動應急產業發展確定了具體指導方針，提出圍繞提高突發事件處置的高效性和專業性，重點發展處置救援類應急產品，把航空應急救援建設列為搶險救援的一項重要措施，同時列出了國務院《重點工作任務分工表》，要求中國保監會作為負責部門，積極推動應急服務業與現代保險服務業的結合。意見還提出，引導社會力量以多種形式提供應急服務，支持與生產生活密切相關的應急服務機構發展，推動應急服務專業化、市場化和規模化。

通用航空應急救援是通用航空的一個重要應用領域，也是國家航空應急救援體系的重要組成部分，其不僅僅在地震、洪澇、公共安全突發事件等抗災搶險、公共安全救治中起到關鍵作用，而且在城市火災、車禍意外等日常醫療救助領域也有著不可替代的作用。目前，我國120救護車的救援范圍是30分鐘50公里車程，若遇到交通堵塞或特殊地理環境等情況，將無法實現快速救援，但通用航空應急救援可以用最快的速度把醫療人員、醫療急救設備和藥品、甚至醫療活體器官送至事故現場，及時把危重傷病人員送往醫院，或是在地方醫院不能醫治時將其及時轉移至大城市醫院。

通用航空應急救援效用顯著，但其費用很高，目前每小時的價格是3.75萬元人民幣左右[1]，這對老百姓來說是一筆不小的負擔，而通過購買保險的形式，就可以讓老百姓都能負擔得起“空中救援”的昂貴費用。北京市已于2014年推出了中國第一款針對老百姓的“空中應急救援險”。參考既往國外發達國家的經驗，“空中應急救援”要想實現全國全面鋪開，必須要保險業與通用航空公司緊密配合，共同構建通用航空應急救援體系。

一、通用航空應急救援保險的必要性分析

（一）通用航空應急救援的概念

首先了解什么是通用航空和航空應急救援體系。通用航空，國際上將其定義為除軍事飛行和公用運輸航班客、貨運活動之外的所有民用航空器活動[2]，在醫療救援、農林業、國土開發與保護、觀光旅游、工業生產等領域有廣泛的應用。我國《通用航空飛行管制條例》將其定義為，除軍事、警務、海關緝私飛行和公共航空運輸飛行以外的航空活動。可以看到，國內外對通用航空的定義內涵基本一致。目前隨著中國低空開放的逐步展開，《國務院辦公廳關于促進通用航空業發展的指導意見》的發布，通用航空產業成為中國穩增長、轉方式、調結構、促發展的重要戰略新興產業。但在西方發達國家，通用航空產業早已成為成熟產業，成為老百姓日常生活的一部分。

而航空應急救援體系，依據救援主體劃分，可分為國家力量應急救援和通用航空應急救援，按照救援內容，通常把航空應急救援分為自然災害救援、事故災害救援、公用衛生救援和公共安全事件救援四類。

通用航空應急救援是航空應急救援體系的重要組成部分。主要是指利用民間通用航空力量，提供應對社會公共突發事件、災難救助等國家輔助服務，同時為應對社會生活中發生的交通事故等個體、小規模突發事故緊急救援，以民間“空中應急救援”的形式，提供專業、靈活、迅捷的通用航空應急救援服務。

（二）中國通用航空應急救援的特點與現狀

通用航空應急救援相對于其他應急救援方式，靈活，機動，專業性強，救援范圍廣，快捷高效，限制性因素較少，具有其他應急救援方式無法比擬的優勢。

通用航空應急救援在世界許多國家已得到廣泛應用，歐美發達國家早已建立起了一整套完善的通用航空應急救援體系[3]。而中國自建國以來，應對抗震救災和突發公共事件主要依靠軍隊、武警、公安等國家力量進行救援，且重視地面救援，忽視空中救援，缺乏立體思維。在2008年的汶川大地震應急救援過程中，大量的救援車輛被堵在路上，而空中應急救援體系發揮的卻只是次要作用。2009年初，顧涌芬、師昌緒等27位院士聯名向中央政治局提交《關于建立國家航空應急救援體系的建議》，呼吁建立中國航空應急救援體系，受到中央領導人的高度重視[4]。

（三）通用航空應急救援保險的重要意義

通用航空應急救援保險就是通過通用航空公司與保險公司的合作，打造城市“空中救護車”體系，為社會和百姓提供快捷專業的空中應急救援服務。通用航空應急救援與保險業是典型的“合作共贏”，保險業為通用航空應急救援的持續發展提供了強有力的支撐，通用航空應急救援也為保險業的發展提供了一個重要的契機。

2014年10月28日，北京市紅十字會與中國人壽保險共同推出了中國第一款通用航空應急救援保險——“空中緊急救援保險”。該保險產品主要針對北京及周邊地區，出生180日到70周歲的居民。若購買了該保險，被保險人發生意外或危急重癥時，只須撥打999急救電話，由急救中心專業人士及時判斷是否需要“空中救護車”，并根據地面情況和氣候狀況立即做出適航判斷，緊急趕赴事故現場，實施救援。出動空中救援后的費用由999急救中心與中國人壽保險公司直接結算，為被救治者提供了快捷專業的應急救援服務。

2015年5月16日，999急救中心首次緊急啟動《夜航空中救援轉運預案》，把一位急性心梗病人從河北省隆化縣醫院緊急轉運至北京安貞醫院，挽救了病人的生命，保險公司承擔了應急救援費用[5]。但在2011年北京還沒有通用航空應急救援保險的時候，曾有一位北京籍危重病人從山東德州被救援飛機接回北京，費用達到20多萬元，這樣昂貴的費用是普通百姓很難承受的。

可以看到，通用航空應急救援保險的推出，可以讓每個普通老百姓都有機會能夠享受到“空中救護車”的服務，老百姓通過購買保險，通過保險的互助作用，正好解決了通用航空緊急救援領域的經濟成本問題，也減輕了政府在社會保障方面的壓力，更盤活了通用航空公司的運營，推動了通用航空產業的發展，解決了一直困擾政府、通航公司和老百姓的大問題。

此外，從社會學角度分析，一般緊急事故發生后，都會因救援等問題造成政府形象受損或招致社會非議，而通用航空應急救援保險的介入，有效減少了社會摩擦，起到了社會“穩定器”的作用，實現了百姓、政府、通航公司和保險公司的共贏，提高了社會運營效率，提升了社會和諧程度。

（四）在西北地區推行通用航空應急救援保險的必要性

由政府建立一支全國性航空應急救援隊伍，用于空中應急救援，無疑是最好的措施。在香港等發達地區可以實現，但在中國地廣人稀的西北地區卻難以實現，這主要受制于天然地理條件和我國國情限制。如果在依靠財政撥款建立專業政府應急救援隊伍的同時，能夠充分發揮通用航空應急救援保險的融資作用，通過在西北地區居民商業人身意外保險中增加通用航空應急救援保險，讓保險公司參與到航空應急救援體系的建設當中，由保險公司來替接受應急救援服務者買單，這樣會既有益于百姓，又能刺激通航產業的飛速發展。

1.通用航空發展對西北地區的重要意義。通用航空是整個航空體系的神經末梢，特點是低成本、低門檻建設，這非常適合于地廣人稀、經濟相對落后、救援半徑廣的西北地區，也是最適合作為偏遠地區的交通手段之一。西北地區地廣人稀，隨著西部大開發的推進和絲綢之路經濟帶的大力推動，經濟發展必然導致大量人員物資的持續進出，交通運輸將成為西北地區面臨的“瓶頸問題”。但是對于西北地區來說，高速鐵路建造成本高、時間長，公路建設等級低、密度小，而機場或直升機起降點（尤其是通用航空類機場）建設成本低、時間短、輻射面廣，建設“性價比”比較高。借用國際通用航空產業的名言，“一公里的高速公路你哪里也去不了，但是一公里的機場跑道你可以飛到世界任何地方。”由此可見，通用航空產業對西部地區經濟發展有重要的促進作用。

以美國為例，其位于加拿大北部的阿拉斯加州（Alaska）原是一塊不毛之地，甚至美國從俄國手上買過來后許多年，都因為冰天雪地無法建設道路基礎設施，屬于無人居住的塞外之地。但美國利用其發達的通用航空產業在阿拉斯加州所有的城鎮鋪設通航機場，讓6 000多個沒有道路連接的社區與外界相通，一方面解決了居民的就醫、生活和工作等問題，同時大力發展了旅游業，使阿拉斯加如今成為以能源、物產和旅游觀光業為支撐的富饒之地，幾乎家家戶戶都有兩樣交通工具——雪地摩托和雪地飛機。

2.通用航空應急救援保險對西北地區的重要意義。中國西北地區是我國地震、洪澇干旱、滑坡、泥石流、深林火災等自然災害頻仍的地區，又大多屬于經濟欠發達地區，城鄉基礎設施不完善或功能落后，一場火災、暴雪或是一場大暴雨都會令城鄉管理體系癱瘓。我國空軍等國家救援力量配置有限，且航空審批程序復雜，為提高救援效率和保障百姓的切身利益，就迫切需要民間通用航空救援力量的參與，建立發生災害或突發事故后能夠快速反應、及時預警和高效救援的社會“空中救援”體系。

通用航空應急救援的意義顯而易見，然而據權威數據分析，“截至2016年10月底，中國內地（包括31個省、自治區、直轄市）共有2 463架通航飛機（含熱氣球、飛艇），同比增長18%。其中，通航飛機數量位列前十的省份分別為：四川、北京、廣東、黑龍江、湖北、山東、陜西、上海、河北、天津。通航飛機數量倒數十位的省份分別為：西藏、福建、寧夏、青海、貴州、安徽、甘肅、江西、廣西、吉林。”除陜西外，西北地區其他地區多年以來通用航空產業發展嚴重落后（見下表），中國大部分通用航空產業資源主要集中在東部沿海，西北地區通用航空力量薄弱[7]。

借鑒東部的發展模式，西北地區可以在政府補貼的基礎上通過出臺優惠稅收政策來刺激保險公司加入，通過與保險公司合作，用“空中應急救援保險”來匯集社會資本，實現資本良性流動，加速城市通用航空基礎配套設施建設發展，盤活通用航空產業，這對西北地區經濟發展無疑將起到良好的促進作用。

2016年、2015年中國通用航空飛機數量省份分布[6]

其實，目前已經有政府和民間力量加入此行列。2012年，西安直升機有限公司引入俄羅斯卡莫夫“大型卡32直升機”，該飛機操縱性和穩定性強，非常適合應用到城市消防、應急救援領域，為西安通用航空應急救援體系的建立打下了基礎。2015年10月19日，中飛通用航空有限責任公司與西直救援服務有限公司在西安合作成立中飛醫療公司，雙方整合通航運營及配套服務能力和直升機空中緊急救援能力，力圖打造西部地區最大的空中緊急醫療救援服務網絡[8]。2015年9月26日，青海紅十字醫院舉行青海省首次直升機遠程應急空中醫療救援演練，這是青海藏區遠程120直升機緊急救援的首次演練，填補了青海省沒有空中緊急醫療救援的空白[9]。2015年10月23日，甘肅省政府與中國飛行試驗研究院在蘭州舉行簽約儀式，共同打造甘肅省空中應急救援基地，雙方將合資成立甘肅中飛通用航空有限公司，拓展通用航空產業服務[10]。

可以看到，西北地區在總體上已具備推行通用航空應急救援保險的土壤。舉例，若每人每年支付300元的“空中應急救援保險”，一個城市若能有20萬人購買通用航空應急救援保險，每年的保險總額能達到6 000萬元，就足可以讓一座城市支撐起3架應急救援直升機的購買費用和后續運營成本。據目前的西北地區經濟發展狀況和人口數量，每6萬人配備1架直升機，在理論上是可行的。

二、世界發達國家通用航空應急救援發展狀況

通用航空應急救援保險對西北地區意義重大，但目前不僅是西北地區，整個中國的通用航空救援發展都相對滯后。那么，目前發達國家完善的通用航空應急救援體系如何？我們可否從中汲取一些經驗？

1970年開始，歐美發達國家的航空應急救援服務開始走出軍營，在民間得到極大推廣，形成政府補貼和商業運營相結合的通用航空緊急救援服務體系，通用航空應急救援作為國家應急救援體系的重要補充，同時又極大地推動了通用航空產業的發展，彼此形成良性互動。

通用航空飛行器數量是通用航空應急救援力量的具體體現，通過對比（見圖1）我們可以看出，我國和其他發達國家在通用航空應急救援領域的巨大差距。

圖1 2014年世界主要國家（地區）通航飛行器數量對比（來源于GAMA）

（一）美國通用航空應急救援體系

美國全國大約有19 000多個機場，而其中通用航空機場就有15 000多個，完善的空管體系和服務保障，成為美國通用航空應急救援體系的基石。美國航空應急救援體系包括國家空軍應急救援和通用航空應急救援體系兩個部分，美國通用航空應急救援體系既可提供無償應急救援服務，也可提供有償應急救援服務，政府給予適當補貼，維持基本運營，無償應急救援服務主要是用在抗災搶險領域，而通用航空日常應急救援有償服務則一般由保險公司埋單。美國通用航空應急救援的響應時間一般在30分鐘，救援裝備以救援用直升機和固定翼飛機為主。

（二）德國通用航空應急救援體系

在德國，以社會力量為主體，組建了503個航空應急救援中心，全國任何地方發生緊急事故，一旦接到呼救，15分鐘之內都可以得到通用航空應急救援服務，最快甚至8分鐘到達。德國航空應急醫療救助中心基本都設立在通用航空機場和城市直升機起降點，并標配1名醫生和護士。據德國媒體報道稱，德國建立的空中救援網絡，救助傷員的速度是救護車的3倍以上，傷員若在10分鐘內得到及時救助，生存率可提高15%。在德國，由于政府補貼，應急救援保險成為民眾基本社會保險，費用由保險公司承擔，居民無須承擔任何費用。另外，據德國衛生部門統計，每年得到航空應急救援的患者有45 700人次，因而減少的病人住院時間累計為每年55 000天。

（三）國外保險公司在通用航空應急救援中的作用

無疑，在歐美發達國家通用航空應急醫療救援體系的建立過程中，保險公司都發揮了不可或缺的重要作用。一般由保險公司在國家補貼的基礎上購買通用航空應急救援飛機，飛機產權歸保險公司所有，而運營由通用航空公司負責。一旦發生緊急事件，出動救援飛機的費用大多由保險公司負擔。經過多年的努力，大部分發達國家都形成了完善的“國家空中應急救援體系”，服務于國民。反過來，大量通用航空應急救援飛機的購買需求又推動了通用航空制造業的發展。

三、西北地區推行通用航空應急救援保險面臨的主要問題

通用航空應急醫療救援保險的落地，有以下四個急需解決的重要問題：一是保險產品推廣的問題，即如何讓老百姓接受并購買通用航空應急救援保險，提高保險公司參與的可行性與積極性；二是通用航空基礎設施建設問題，包括通用航空機場及直升機臨時起降點建設，特別是醫療機構的直升機臨時起降點建設問題；三是購買應急救援飛機成本昂貴問題，無論是政府、通航公司或是保險公司購買，都是一筆巨大的開支；四是解決通用航空應急救援人才短缺問題，沒有專業人才支撐，通用航空應急救援保險很難具體執行。

四、西北地區推行通用航空應急救援保險的對策建議

西北地區推行通用航空應急救援保險，應吸取東部粗放式發展的經驗教訓，走出一條“以政府為主導，以保險為支撐，以通航企業為載體，以民間力量為輔助，以市場需求為導向，公益性與商業性相結合”的新路子。

（一）政府積極協助保險公司進行“空中救援保險”推廣

航空應急救援體系建設本身屬于政府的職責范圍，鼓勵廣大百姓購買通用航空應急救援保險，可以快速推動通用航空應急救援體系建設。政府的相關部門應該做好相關的推動工作，借助電視臺、主流報紙等多種宣傳渠道，讓西北地區居民認識到通用航空應急救援保險的益處。

在西北地區，隨著老百姓風險防控意識的不斷增強，對通用航空應急救援保險的接受度也在提高，保險公司可以通過創新保險營銷手段，如以辦理醫療貴賓卡、銀行會員附加服務卡、購買汽車保險附加險等老百姓更容易接受的方式購買通用航空應急救援保險[11]。

未來隨著航空應急救援事業的壯大，可以考慮把航空應急救援商業保險轉變為社會保險，從大眾保險金中拿出經費投入到航空應急救援體系建設中。

（二）政府統一協調通用航空應急救援基礎設施建設

通用航空應急救援保險的實施，是建立在基礎設施完備的基礎上，包括機場和直升機臨時起降點網絡、通信網絡、航空維修、飛行員培養、氣象服務、空域管理等諸多方面。我國通用航空應急救援基礎設施建設還處于起步階段，西北地區政府規劃部門應提前做好規劃，例如《突發事件緊急醫學救援“十三五”規劃（2016—2020年）》就指出：“在全國按區域布局建設7個國家緊急醫學救援綜合基地，構建國家緊急醫學救援網絡的支柱力量。基地建設采用‘平急結合’的方式，重點加強災害模擬場景構建和專業教育、培訓演練基礎設施建設，緊急醫學救援相關學科、科技研發基礎設施建設，批量重癥傷員收治的基礎設施、醫療救援信息聯通和指揮設備條件、直升機停機坪和航空醫療救援隊伍裝備等建設。”

拿直升機臨時起降點來說，全國不少城市已經開始全面布局通用航空應急救援停機坪，在醫療機構、高速公路服務區、學校操場和公園草地等重點區域進行布局，例如北京999急救中心計劃在北京部署130多個急救站點，目前北京大部分三甲醫院都建有停機坪。

但停機坪建設包括導航、照明、通訊等配套設施，加上維護成本，費用動輒幾百萬，還要負責相關人員的招聘培訓，對有些醫院、高速公路管理部門來說是個負擔，建設意愿消極，涉及的部門多，費用高，就需要政府相關部門來統一協調推動，對具備建設直升機起降點的醫院或其他規劃區域統一進行補貼。例如，對于醫療機構來說，臨時起降點建成之后，醫院接受病人并提供相關服務的費用由保險公司來承擔，形成“醫療機構—保險公司—通航公司”完整的利益鏈，才能實質推動通用航空應急救援的發展（見圖2）。

圖2 通用航空應急救援保險經營模式

（三）引入融資租賃服務，與保險相互配合

在通用航空應急救援保險金額沒有達到一定的規模之前，保險公司可以為老百姓的應急救援費用買單，但像國外一樣購買通用航空救援飛機進行自主經營的驅動力不強，單靠政府補貼購買也不太現實，這就出現了誰來購買通用航空應急救援飛機的問題，通用航空飛行器融資租賃形式的出現，解決了這一難題。

通用航空融資租賃，是指通用航空公司直接從飛機制造商處訂貨，由融資租賃公司與飛機制造商簽訂購買協議，再把飛機租給通用航空公司的一種融資模式。飛機產權歸融資租賃公司所有，當通用航空公司以租金形式付清全款后，飛機產權轉移給通用航空公司（見下頁圖3）。由于飛機購買后，其應急救援費用由保險公司來埋單，再加上其他通用航空服務收入，這樣就有充足的現金流來支付租金，成為非常好的融資租賃產品，未來會受到金融機構的追捧，從而加速通用航空融資租賃業務的發展[12]。

圖3 融資租賃交易模式

2016年11月4日，中國民用航空應急救援聯盟、四川西林鳳騰通用航空有限公司、中國國際融資租賃股份有限公司、平安保險四川分公司，共同啟動了國內首個西部通用航空應急救援項目，在應急救援飛機購買領域創新性的引入融資租賃公司，快速引入大量資本。另外，通過保險公司和通用航空公司的合作解決運營難題，中國民用航空應急救援聯盟則解決與政府方面的應急救援協調問題，這就加速了四川省通用航空應急救援的發展，值得西北地區廣泛借鑒。

（四）建立通用航空應急救援專業隊伍

通用航空應急救援保險的推行是一項復雜的系統工程，人才培養是關鍵，空中急救調度指揮人員、飛機駕駛員和維修技師、應急救援醫護人員、航空保險專業人員等，都存在嚴重短缺的局面。

西北地區由于特殊的地理環境，地面應急救援力量薄弱，又有大量少數民族聚居地區，通用航空應急救援隊伍要適應高原屬性、復雜地理天氣和社會人文狀況等特殊性。可以借鑒歐美國家的經驗，充分利用現有的航空應急救援人力資源和社會力量，由國家應急救援主管部門和航空院校合作成立“航空緊急救援專項人才培訓基地”，為西北地區應急救援培養高素質的骨干力量，并建立有效的從業人員資格認證制度，為航空應急救援發展奠定基礎。

[1]尹力行.應急車道被堵事件頻發，我們離直升機救援只差一份保險[N].證券日報，2015-10-08.

[2]趙嘉國.中國必須擁抱通用航空[EB/OL].通航廣場，2013-08-14.

[3]曹海峰.國家航空應急救援體系構建：框架與路徑[J].中國公共安全，2014，(4).

[4]韓榮，安錦.通航應急救援體系亟待建立[N].中國航空報，2013-04-27.

[5]袁藝.直升機夜航救人警隊打手電照明[N].北京青年報，2015-05-28.

[6]2016年通航發展峰會.2016中國內地通航企業實力報告[EB/OL].通航資源網，2016-11-02.

[7]孟建軍.發揮通用航空在災害應急救援中的作用[J].中國減災，2011，(11).

[8]劉彤.陜西將打造中國西部最大的空中應急醫療救援服務網絡[EB/OL].新華網，2015-10-19.

[9]張添福，劉彥麟.青海藏區首次開啟直升機遠程醫療救援[EB/OL].中國新聞網，2015-09-26.

[10]郭蘭英.打造全國最大空中應急救援基地[EB/OL].蘭州新聞網，2015-10-24.

[11]高遠洋.民間通用航空是國家航空救援力量的重要補充[N].中國民航報，2012-10-12.

[12]吳桐水，羅先飛.中國通用航空租賃發展政策建議研究[J].中國民航大學學報，2013，(2).