基于公眾參與的水利項目社會穩定風險評估
——以S堤防除險加固工程為例

管守娟

（河海大學 公共管理學院，南京 210098）

一、研究背景和研究綜述

（一）研究背景

我國在經濟體制轉型、社會體制轉軌的社會背景下，社會風險不斷增加，并通過群體性事業表現出來。為了有效應對這一社會不穩定現象，2005年四川遂寧首創《重大工程社會穩定風險預測評估化解制度》后逐漸影響到全國，2012年《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》（發改辦投資[2013]428號）出臺，以法律條文的形式明確了社會穩定風險評估的重要性，社會穩定風險評估開始應用到重大擬建工程中。

我國作為農業大國，一直比較重視水利建設，水利建設促進了農業的集約化發展，孕育了現代文明。水利設施是國家基礎設施的一部分，國家在完善城鄉基礎設施時，也在不斷完善水利設施，以加強地區防洪排澇的能力，凈化地方生態環境，促進地方經濟的快速發展。“十二五”時期，是加強水利重點薄弱環節建設、加快民生水利發展的關鍵時期[1]。“十三五”期間，國家重視供給側結構性改革，根據《國務院辦公廳關于對真抓實干呈現明顯地方加大激勵支持力度的通知》（國發辦[2016]82號），國務院對地方水利建設投資落實較好、中央水利建設投資計劃完成較高的省（市），予以通報表揚和激勵支持。水利建設投資只是重大固定資產投資的一部分，隨著重大固定資產投資的落實，對擬建工程進行社會穩定風險評估，以降低擬建工程引起的社會不穩定風險，及時進行風險預測和風險防范，顯得十分必要。

（二）研究綜述

很多學者對社會穩定風險評估的理論、主體等進行了研究。趙倫（2015）運用善治理論闡釋社會穩定風險評估中面臨的結構性缺陷，并提出在善治視域中，公民社會是政府施政的來源和對象，政府是公民社會發展的手段和條件[2]。黃杰等（2015）從不同利益相關者風險感知的差異性視角描述了社會穩定風險評估存在的問題以及風險感知的實現路徑，提出“風險感知—應對行為—社會沖突”的因果鏈條[3]。張玉磊（2014）提出，由政府、利益相關者和第三方等主體構成的多元主體評估模式是重大決策社會穩定風險評估機制必須堅持的發展方向，它對增強穩評主體的獨立性，實現穩評過程的民主化，提高穩評結果的科學性具有重大意義[4]。朱正威等（2014）創新性地構建了社會穩定風險評估公眾參與意愿影響因素概念模型，驗證了行為態度、主觀規范、自我效能感、控制力對公眾參與意愿的顯著影響[5]。在學者研究的基礎上，以公眾參與為視角，對S堤防除險加固工程社會穩定風險評估進行案例分析，試圖以案例為出發點，指出水利項目乃至工程社會穩定風險評估中公眾參與的評估體系和優化路徑，從而促進社會穩定風險評估制度的長效發展。

二、水利項目“穩評”的特點

（一）案例介紹

水陽江中下游地區水系復雜，相互交錯，出口受長江水位頂托，是流域經濟發達而防洪形勢相對薄弱的地區。S堤防除險加固工程治理堤段總長9.84千米，堤防加固長度9.84千米，預制塊護坡長度9.84千米，拋石護岸長度0.35千米，堤內蓋重長度1.182千米，垂直截滲長度1千米，瀝青混凝土路面9.84千米。

（二）特點

1.水利項目呈線狀分布。水利項目受影響群眾范圍較大，征地類型多樣。S堤防除險加固工程位于水陽江干流兩岸，主要受影響村落包括費家嘴村、小花村、永聯村、新正村、西蓮村、滄溪村、檀村。由于S堤防除險加固工程沿著河流流向施工，這些受影響村落大部分與河流緊密相連，呈現線狀分布。另外，由于水利項目線狀分布，使得項目征地類型多樣，S堤防除險加固工程征地涉及土地總面積372.43畝，其中永久征地44.12畝，堤身（外）附著物172.59畝，臨時用地155.72畝，涉及房屋面積432.47m2，涉及零星樹木566棵，涉及堤頂等級公路8.28千米，自來水管道11.78千米。水利項目征地類型多樣，不同征地類型對應不同補償標準，在水利項目社會穩定風險評估中，尤其要注意對受影響群眾征地補償的合法化、合理化。

2.水利項目要注意防范水污染。水利項目的建設是為了更好地管理水、利用水，從而促進地方經濟發展、社會繁榮穩定。但是，水利項目在建設過程中不可避免地會產生環境污染，尤其是水污染，工程施工產生的污水、廢水和懸浮物、施工粉塵和揚塵、建筑垃圾、生活垃圾等都會影響當地群眾的社會生活。在進行水利項目的社會穩定風險評估時，要注重對水污染風險因素的識別。與水利項目環境影響評價不同的是，水利項目社會穩定風險評估更加關注水環境對當地的社會影響而不是環境影響。

3.水利項目具有公益性質。水利項目不同于經濟項目，不以營利為主要目的，一般由政府出資興建，為了更好地造福于人民、切實增加人民福祉而興建。水利項目的興建有利于緩解社會矛盾，增加社會穩定。S堤防除險加固工程是該地區防御水陽江洪水的最重要防線，地方經濟的快速發展對防洪保安要求增加，使得S堤防除險加固工程刻不容緩。既然水利項目具有公益性質，受影響群眾也應該出于大局觀，支持水利項目的興建，在個人利益和集體利益相沖突的情況下，以實現集體利益為主要目標。

水利項目社會穩定風險評估是一個復雜的系統工程，水利項目投資大、工程量大、社會影響度高，必須對水利項目的社會穩定風險評估給予足夠重視。社會穩定風險評估的內容是復雜的、煩瑣的，稍有不慎就會引起項目受影響群眾的不滿，引發群體性事件。近年來，全國時有發生的社會沖突事件，大多與地方政府的征地、拆遷利益補償以及環境污染有關[6]。而項目建設過程中必然牽涉到征地和環境污染問題，這些問題與受影響群眾的社會生活息息相關。保障“穩評”中公眾積極參與，可以有效降低群體性事件發生的概率，提高受影響群眾的幸福感。

三、“穩評”體系的構建

構建促進公眾參與的社會穩定風險評估體系，首先要使得各個穩評主體達成目標共識，其次要保證公眾對穩評整個過程的知情權，最后要在穩評的各環節中充分考慮公眾的意見。

（一）不同主體對“穩評”的認知

工程社會穩定風險評估涉及的主體較多。責任主體對工程的選址意向書、用地預審、環境影響評價等前期文件的申報、社會穩評風險評估的全過程、項目審批后的項目建設有直接的管理監督權。評估單位作為社會穩定風險評估的執行主體，則主要負責社會穩定風險評估乃至編制評估報告。公眾是與擬建工程聯系最為密切，受影響最大的群體，往往也是支持和反對工程建設呼聲最強烈的主體。

各個主體所處位置和角度不同，對擬建工程的社會穩定風險評估的認知也會存在差異。地方政府一般是擬建工程的責任主體，政府已經不再過于追求“經濟效益”，反而更加重視“環境效益”“社會效益”，只要擬建工程能夠有益于社會發展，原則上會支持工程的建設。評估單位是具有一定營利性質的，在利益和公正相沖突的情況下，難免會影響到工程的社會穩定風險評估，以風險等級的“低風險”來迎合政府，以求評估工作的“順利完成”。公眾的利益訴求無非是希望工程征地后能夠得到合理補償，按照最新的補償標準彌補自己的財產損失。這三類主體在社會穩定風險的評估和對話的過程也是達成共識、形成共同價值觀的過程，這個過程也是提高政府重大決策的質量、創造社會性價值的過程[7]。

（二）“穩評”體系的構建

1.目標共識：降低風險，促進社會穩定。社會穩定風險評估的目的就是降低社會風險，促進社會和諧穩定，只是這一目標在實踐過程中產生扭曲。以上分析了各主體對社會穩定風險評估的不同看法，歸根結底是利益追求的方向不同導致的。圩內耕地面積約1.3萬畝，是高淳區重要的螃蟹、有機藕養殖基地，S堤防除險加固工程可以提高流域整體防洪能力，促進地方經濟發展。鑒于此，各主體應當在達成此共識的情況下，規范評估單位的隨意行為，爭取公眾利益最大化，使得社會穩定風險評估真正達到化解社會矛盾的作用。

2.信息傳遞機制：保障知情權。公眾參與的前提是信息的獲取，社會穩定風險評估中要建立有效的信息傳遞機制，保障公眾的知情權。在不涉及國家機密的情況下，應該將與項目有關的資料進行公示，包括征地公告、征地流程、項目進展等。地方政府選擇性的、不完整的公告使得公眾獲得的信息不連貫，容易對擬建工程的實施產生誤解，引發群體性事件，如集體上訪、靜坐請愿、非法集會、集體散步、示威等。社會穩定風險評估應該建立信息傳遞機制，將涉及到公眾切身利益的文件進行公示，讓更多的公眾參與到社會穩定評估中，提出自己合理的意見和要求。

3.評估環節的恰當銜接：公眾參與風險調查、風險識別、風險估計。在社會穩定風險評估環節中，公民參與應該作為核心的構建因素。社會穩定風險評估由多個環節構成，包括風險調查、風險識別、風險分析、風險估計和風險防范。而社會穩定風險評估需要一定的技術和知識支撐，因此著重強調風險調查、風險識別、風險估計中的公眾參與，這三個環節能夠有效銜接，則大大降低社會風險發生的可能性。

首先，風險調查的對象要明確。調查對象的確定是否有代表性、是否考慮到年齡分層、是否區分性別占比情況和家庭收入狀況等直接影響到社會穩定風險評估的客觀性和真實性，進而影響到社會穩定風險評估工作和工程的順利開展。項目中的風險調查對象也有重要程度的區分，最主要的調查對象自然是受項目影響需要搬遷的公眾、企業單位以及地方政府，次要的調查對象是非利益相關群體、維穩辦、國土局、住建局、上級政府等。通過對不同調查對象的調查，總結擬建工程可能存在的社會風險因素。

其次，風險識別的因素要合理。通過風險調查，發現項目在實施過稱中可能會遇到群眾支持問題、移民個人實物補償問題、利益訴求問題、社會治安問題以及其他不可預見性問題。任何一個問題沒有處理好都有可能引發社會風險，風險因素列表需要反映群眾的訴求，維護群眾的正當權益，從而為確定風險等級和制定風險防范措施奠定基礎。項目前期工作風險源于社會穩定風險評估在可研報告、環評等環節之后；實物指標補償風險是因為工程建設需要永久征地和臨時占地；環境影響風險是因為項目的建設會對環境產生影響，影響群眾生產生活（見下表）。

項目可能存在的主要社會風險類型和因素

再次，風險估計的方法要科學。評估方法的合理使用能夠最大限度地激發群眾智慧，促進社會穩定風險評估的科學性和民主性。目前，社會穩定風險評估包括建構主義傾向的參與式評估模式和實證主義傾向的分析式評估模式，前者強調專家的作用，后者則注重公眾的參與[8]。社會穩定風險評估周期較長，系統較為復雜，專家的經驗和公眾的智慧都是社會穩定風險評估需要的，兩者是相融合的，不是相互對立排斥的，但是公眾參與是社會穩定風險評估中的“短板”，我們更加需要公眾參與到“穩評”中。深度訪談法、民意座談會、問卷調查等都是較為常用的有公眾參與有關的風險估計方法，尤其是深度訪談法，通過與群眾面對面的交流，使得調查者更加清晰地了解群眾訴求，避免信息傳遞失真，導致群眾利益的不完整表達，增加不必要的社會風險，破壞和諧共治的社會環境。

社會穩定風險評估中各個環節對公眾意愿的恰當銜接和反映，體現了穩評以人為出發點，將與人有關的風險視作維穩重點的思路，大大提高了公眾參與社會穩定風險評估的積極性。社會穩定風險評估的本質是以公民參與為核心的共識尋求過程，通過對風險的評估與預測，實現由“被動維穩”向“主動創穩”的轉變[9]。但是，社會穩定風險評估制度的發展不是一蹴而就的，還需要對公眾參與社會穩定風險評估的路徑進行優化。

續表

四、“穩評”中公眾參與路徑的優化

社會穩定風險評估中公眾參與路徑的優化與社會穩定風險評估體系的建設相互促進、互為補充，共同為社會穩定風險評估的未來發展創造良好的環境。

第一，把公眾視為評估主體的補充。鑒于社會穩定風險評估中主體缺位和越位，導致社會穩定風險評估制度“評而不用”“走過場”等非正常現象盛行，多元主體協作共治已經成為學術界的普遍共識，責任主體與執行主體相分離、充分發揮第三方機構的作用、注重利益相關者和公眾參與等都是學者們比較關注的領域。公民廣泛、有序、實質性地參與是決定穩評質量的關鍵[10]，以公眾作為穩評的主體之一，重視公眾參與社會穩定風險評估，行使知情權、參與權、監督權，甚至“一票否決權”，是正確的選擇。

第二，加強多元主體的合作信任。合作建立在信任的基礎上，多元主體之間只有建立了真誠的信任關系，才能更好地促進社會穩定風險評估的發展。在目前的“穩評”中，穩評主體在公眾眼里存在信任危機。對此，公眾以外的評估主體要積極的與公眾進行風險溝通，認真聽取公眾的意見，增加聯系的次數；還要保持謙虛真誠的態度，以咨詢的態度而不是居高臨下的質問態度進行交流，使得溝通建立在平等的基礎上；最重要的是，對公眾的訴求給予回應，不合理的訴求需要相關主體進行耐心解釋，合理的訴求則應盡量滿足。公眾對穩評主體增加信任，才會積極參與到穩評中，促進穩評的科學化、民主化。

第三，完善法律法規的建設。通過相關法律法規的健全和完善，為公眾參與保駕護航。一方面，需要提高現有社會穩定風險評估的法律位階。目前，關于重大固定資產投資項目社會穩定風險評估的法律主要有《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》（發改投資[2012]2492號）和《國家發展改革委辦公廳關于印發重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）的通知》（發改辦投資[2013]428號），各省、市、縣大多制定為暫行辦法、實施意見、試行條例等。不斷完善社會穩定風險評估的頂層設計，提高社會穩定風險評估的法律位階，將社會穩定風險評估落實為政府不可推脫的責任。另一方面，以明確的法律條文規定公眾參與社會穩定風險評估的必要性，對公眾參與的流程、步驟、環節做出確切法律描述，使得公眾參與社會穩定風險評估有法可依、有章可循，切實保障公眾參與與自身利益息息相關的重大固定資產投資項目的社會穩定風險評估。

[1]陳楚，劉峰.水利建設項目社會評價研究[J].財政研究，2012，(2)：68-71.

[2]趙倫.從管制走向善治：社會穩定風險評估制度完善路徑分析[J].商業研究，2015，(6)：163-168.

[3]黃杰，朱正威，王瓊.風險感知與我國社會穩定風險評估機制的健全[J].西安交通大學學報：社會科學版，2015，(2)：48-55.

[4]張玉磊.多元主體評估模式：重大決策社會穩定風險評估機制的發展方向[J].上海大學學報：社會科學版，2014，(6)：124-132.

[5]朱正威，李文君，趙欣欣.社會穩定風險評估公眾參與意愿影響因素研究[J].西安交通大學學報：社會科學版，2014，(2)：49-55.[6]楊雄.關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的思考[J].毛澤東鄧小平理論研究，2013，(3)：25-31.

[7]柳恒超.風險的屬性及其對政府重大決策社會風險評估的啟示[J].上海行政學院學報，2011，(6)：91-97.

[8]周林剛，王陽.公民參與視野下的社會穩定風險評估——以深圳某環境園的社會穩定風險評估為例[J].北京工業大學學報：社會科學版，2013，(5)：12-17.

[9]高山，王京京.社會穩定風險評估的兩種模式及其融合[J].湖南師范大學社會科學學報，2015，(2)：44-49.

[10]曹峰，邵東珂，王展碩.重大工程項目社會穩定風險評估與社會支持度分析——基于某天然氣輸氣管道重大工程的問卷調查[J].國家行政學院學報，2013，(6)：91-95.