“以地養老”可以探索但不能強制

鄭風田

【摘要】農村養老應該建立“一梁、一柱、一補”，即家庭養老為梁、普惠養老金為柱、“以地養老”為調劑，在繼續堅持家庭養老為主的基礎上，以普惠式養老為輔，用“以地養老”作為補充調劑。農村社會養老應該探索社會資本進入途徑，給農民更多的社會養老選擇權。

【關鍵詞】“以地養老” 養老 農村 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

根據央視報道，我國寧夏回族自治區平羅縣自2013年開始探索“以地養老”，具體做法是：從老年農民手中按市價收購承包地經營權和宅基地使用權，宅基地及其房屋一般作價9萬元，承包地每畝9千元，農民用所得資金進駐養老院。除了寧夏，全國不少地區都在試水“以地養老”，比如河北、浙江、山東等地，做法也大同小異。那么，應該如何看待“以地養老”？它能否解決我國農村的養老困境？對我國農村“三塊地”改革有何借鑒意義？在實踐中又該如何進行完善？

“以地養老”對農村養老和土地退出機制改革是一項有益的探索

關于平羅“以地養老”的報道出來之后，贊成者與反對者都不少。贊成者認為平羅“以地養老”值得推廣，農村土地是我國農民賴以生存的根本，將老年人“以地養老”“以權養老”作為土地改革的一項試驗，以此支撐農村養老，是一個很好的選擇。反對者認為“以地養老”既不科學也不合法，“以地養老”難破農村養老困局，宅基地、承包地“雙退”代價太大，難以在全國推廣，還可能因此引起農村巨大的家庭沖突；農村“以地養老”并不一定實行“雙退”，還有更好的途徑，農地退出要建立更科學的方法，讓農民土地保值增值。

筆者認為，“以地養老”可以探索，但要完善農村土地退出機制。“以地養老”試圖解決目前困擾我國農村的兩大難題：一是農村近億人的養老困局，尤其是5000多萬留守老人的養老難題；二是如何打破農村一直沉睡的土地資源“堅冰”，讓農村的土地財產給農民帶來收益。“以地養老”可以作為農村養老的一種補充，但真正解決我國農村老年人的養老，還需要依靠傳統的家庭養老以及建立普惠制的養老金制度，讓農村的老年人能夠有一個幸福的晚年。要在探索中解決問題，在探索中發現問題，從而為下一步的改革積累經驗。

首先，從養老困境來看，我國探索“以地養老”等農村養老改革，意義非常重大。根據民政部門2015年的統計，我國農村年滿60歲的老人約為1.19億，其中包括約5000萬的農村留守老人。而根據國家衛計委《中國家庭發展報告（2015年）》統計，我國目前空巢老人占老年人總數的近一半，農村空巢老人比城鎮空巢老人困難很多。據《2014中國農村養老現狀國情報告》統計，我國超過68.4%的農村老人養老的經濟來源靠子女資助，其次是新農保和土地收入。只有15.9%的農村老人感覺目前養老沒困難，47%的老人認為錢不夠花，42.3%的老人認為病痛較多。

我國農村的空心化、老齡化，使農村養老面臨轉型與挑戰。過去數千年來，我國農村一直實行的是家庭養老，即“養兒防老”，但多年執行的計劃生育政策，使農村大部分家庭以2個以內孩子為主，家庭趨于小型化。而目前我國農村約有2.8億農民外出打工，其中基本上都是青壯年農民，導致農村變得空心化，對農村傳統的家庭養老模式構成巨大挑戰。老人們的兒女不在身邊，自己又沒有退休金，養老存在很大問題。如何解決農村養老問題，需要多種探索，而“以地養老”就是其中的探索之一。

其次，從農村土地利用來看，目前的“以地養老”對未來農村土地退出機制以及土地交易市場建設是一種有益的探索。農民手中都握有一筆重要的財富，那就是承包地與宅基地。承包地全國有近20億畝，而宅基地有2.5億至3億畝。這本來應該是一筆巨大的資產，但遺憾的是，由于政策的限制，這筆財富成為隱形財富，沒有給農民帶來太多的財產收益。因此，要探索承包地與宅基地的退出機制，建立市場化配置機制，增加農民的財產收益，允許農民進行承包地、宅基地與房屋的財產權交易，建立交易制度與交易市場體系，包括轉讓、出租、買賣、入股、擔保抵押等。

“以地養老”只能作為我國農村養老的調劑

我國農村的養老要逐步從原來單一的家庭養老向“一梁、一柱、一補”過渡，即家庭養老為梁、普惠養老金為柱、“以地養老”為調劑，在繼續堅持家庭養老為主的基礎上，以增加普惠式養老為輔，再用“以地養老”來作為補充調劑。農村社會養老應該探索社會資本進入途徑，讓農民有更多的社會養老選擇。

首先，如果完全“以地養老”，可能會引發農村家庭巨大沖突。自農村實行土地聯產承包責任制以來，土地承包期從15年不變，到30年不變，再到第二輪土地承包到期后再延長30年。嚴格執行中央的農村土地政策，就意味著增人不增地、減人不減地。農村老人一般在上世紀90年代的土地承包政策中分到土地，而自此以后出生的農村孩子，基本上就沒有新地可以承包了，由此出現了相當龐大數量的無地農民。這些人原本希望能夠承接爺爺或者奶奶的承包地，如果“以地養老”強制推行，就意味著這些孫輩得不到長輩名下的承包地，由此可能會引發巨大的農村社會矛盾。當然，如果孫輩已轉移到城市，又不愿意繼承這些土地，矛盾可能會小些。農村的宅基地也是一樣的道理。

其次，我國農村老人應該同城市居民一樣，享受普惠式養老。我國城市居民都有養老金，應該讓農村老人也享受到普惠養老金。當然，由于國家財力有限，國家應只負責提供最低標準的養老保障。普惠式養老金在世界上尤其是發展中國家的農村被普遍采納，并且運行效果良好。世界銀行在1994年的報告中指出，普惠式的養老金制度由于不考慮投保人的收入、財富與工作年限，避免了信息不對稱所帶來的難題，管理成本極低，還可以有效地緩解貧困，獲得了農村百姓的熱烈擁護。那么，如果農村老人在年滿60歲后都享受國家普惠式養老金，需要多大的盤子？假如按照東、中、西部地區每人每年標準分別為2000元、1500元、1000元，中央財政不分地區每人每年拿出補貼1000元，東、中部地區所缺部分由省市配套，按第五次人口普查統計，我國農村老年人口為8557萬，總計中央財政每年拿出不足900億資金，這樣既可讓我國農村老年人享受到國家普惠式養老的好處，又在財政承受范圍之內。endprint

再次，家庭養老不能輕易丟棄，而是要發揚孝道、繼續光大。國家普惠式養老金只是提供了一個最基本的保障部分，因為標準很低，難以支撐老人生活，還需要家庭養老來提供支柱。家庭養老模式是儒家文化幾千年的優良傳統，贍養老人是兒女的責任，農村家庭子女過去不養老人會面臨很大的道德壓力，家庭在提供生活照顧和精神慰籍方面又具有無可替代性。目前家庭養老仍是我國農村養老的最主要模式，不能為了推廣“以地養老”與普惠式養老而輕意否定家庭養老，應該繼續弘揚已存在數千年的家庭養老傳統。

最后，“以地養老”只能作為調劑。對于農村鰥寡孤獨者，以及失去勞動能力、子女又不能提供養老的農村老人，可以用“以地養老”來進行調劑。“子孫滿堂、老有所養”是我國古老的養老方式，然而，目前2.8億農村人進城打工，留下5000多萬留守老人，進城打拼的兒女們鞭長莫及、難以盡孝。因此，當“養兒防老”失效時，可以用“以地養老”作為替代。當然，如果兒女們愿意養老，則不能輕意用“以地養老”替代家庭養老。

通過“以地養老”來探索農村土地交易機制

農村養老難，農村土地財產收益變現更難。農村宅基地與承包地可不可以退出？如何退出？圍繞相關問題進行探索，非常有價值。“以地養老”的價值就在于探索農村養老以及農民宅基地與承包地退出機制，逐步激活農村巨大的土地沉睡資本。然而，在推進“以地養老”過程中，要避免以下三方面問題。

第一，避免侵害農民土地財產權。農村宅基地改革是土地改革的深水區。如何推進宅基地退出制度的改革，讓農民獲得財產收益，目前還面臨不少問題。例如在推進農民集中居住的過程中，某些地方政府不顧國家相關法律規定，僅僅通過支付房屋拆遷補償的方式就無償收回農民的宅基地，造成對農民土地財產權的嚴重侵害。推進“以地養老”，要避免原來農民集中居住等項目問題的重演。

第二，避免危及基本農田，變相侵犯農民土地權益。由于我國18億畝耕地紅線所限，個別地方政府為了突破這條紅線，就搞起了土地占補平衡術，即通過“農民集中居住”或者叫“宅基地換房”，把農民從原來的村莊遷出來，集中到一個地方政府或者開發商興建的小區去居住，而農民原有的宅基地、空閑地等則被當地政府拿走，“三通一平”之后高價出售或者搞占補平衡。由于農民宅基地一般都比較大，這么做可以空出不少土地，通過“宅基地換房”多出的土地就可以不必經過審批而直接用于工業建設。

我國一些基層政府工業化沖動很強，但面臨著土地轉用審批難關，所以近年來一些基層地區對農民宅基地退出很著迷，但基本上都是以犧牲農民利益為代價的。由于沒有處理好國家、地方政府以及被拆遷農戶的利益，帶來很大的社會問題。農民在宅基地退出中受損很大，一些地方政府在實施過程中濫用行政權力現象也很嚴重，缺乏對農民意愿的基本尊重，不能保障農民的知情權與參與權，農民抵觸比較大。

第三，避免強制土地退出，要建立與完善市場機制。“兩分兩換”“農民集中上樓”等均因涉及到強制而被叫停。農村可以進行此類探索，但應該讓市場發揮資源配置的決定性作用，不能進行強制。要探索承包地與宅基地的退出機制，建立市場化配置機制，增加農民的財產收益，允許農民進行承包地、宅基地與房屋的財產權交易，建立交易制度與交易市場體系。目前農村承包地的價格相對來講還可以評估作價，但由于農村的宅基地市場還未建立起來，宅基地的價值就難以估算。如何打破地方政府對農村土地及養老的壟斷，吸引社會資金參與，也是未來一個非常重要的發展方向。

就寧夏的“以地養老”而言，目前其作價標準是：承包地10畝作價9萬，宅基地一戶作價9萬。如果是遠離縣城的村莊，這個價格還可以，但如果是在級差地租比較高的地區，這個價格就比較低了。因為退出的宅基地用地指標市場從20萬到200萬都有，當然大城市周邊的比較高，而偏遠地區比較低。由于國家該類市場還沒有建立起來，所以這些交易還很難進行評價。此外，村莊不宜作為土地退出的交易主體，因為涉及壟斷，容易形成強制，難以讓市場發揮主導作用。如果可以市場化交易，農宅價值將會翻幾番。

總之，雖然“以地養老”很有價值，可以結合各地的實際情況進行探索，但不能因此強制農民將放棄承包地與宅基地作為享受村級養老服務的條件，要讓農民在接受養老服務時有選擇的自由。

（作者為中國人民大學農業與農村發展學院教授，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）

【參考文獻】

①《2015家庭發展報告：中國家庭平均3.35人》，《北京晚報》，2015年5月13日。

②《六安：農村養老難 多地探索“以地養老”》，中安在線，2015年9月28日。

③《上海財大<2014中國農村養老現狀國情報告>披露》，《文匯報》，2015年4月22日。

責編/楊鵬峰 美編/于珊endprint