宋代平民的立法建議權

吳鉤

歷史上，立法最為繁密的時代，可能是儒學復興的宋朝，而不是法家主義的秦朝。梁啟超曾感慨地說：“宋代法典之多，實前古所未聞。每易一帝，必編一次。甚者每改一元，必編一次。蓋終宋之世，殆靡歲不從事于編纂法典之業。其法典內容，非必悉相異，殆因沿前法，略加修正而已，然莫不裒然成一巨帙，少者亦數十卷，多者乃至數百卷，亦可謂千古之壯觀矣”，“由此觀之，宋代成文法之汗牛充棟，實有足驚者”。

我們都知道，古代中國有發達的行政機關，也有專設的司法機構，卻從未產生專門的立法部門，因為古時立法的頻率極低，并不需要一個專門的立法部門。唯獨宋代設有專門的立法部門，叫“詳定編敕所”，非如此，不足以適應當時頻繁的立法。

宋朝的法制繁密到什么程度？宋人自己說：“今內外上下，一事之小，一罪之微，皆先有法以待之。極一世之人志慮之所周浹，忽得一智，自以為甚奇，而法固已備之矣，是法之密也。”

假設有一位生活在宋代的聰明人，熱衷于立法，成天都在尋思哪一個領域國家尚未立法，窮盡大半輩子的智慧，突然想出一項新法，自以為新奇，便得意洋洋地跑到衙門，獻上立法建議，衙門的人查了大宋法律匯編，告訴他：類似的法條國家早已制定出來了。這位聰明人只好失望地回家洗洗睡。

看到這里，可能會有朋友說，你這個例子不靠譜，因為就算宋朝真的立法頻仍，但訂立一條什么法律，從來都是皇帝的事，哪里有平民百姓置喙的份兒？得了吧，還跑到衙門獻立法建議，這不是自討無趣嗎？

但是，我要告訴你，在宋代，每一個平民百姓確實可以向朝廷提出立法建議。宋朝繁密的法律體系，有一部分條文也是來自民間智者的獻策。

宋朝平民參與國家立法的大門，始終是敞開的。宋神宗熙寧二年（1069），朝廷批準了宰相的一項建議：“宜令內外官及諸色人言見行條貫有不便及約束未盡事件，其諸色人若在外，即許經所屬州府軍監等處投狀，繳申中書。俟將來類聚已多，即置局刪定編修。……仍曉示諸色人，所言如將來有可采錄施行，則量事酬賞，或隨材錄用。”根據這一政策，任何一名宋朝的臣民，如果認為現行法律存在“不便”或“未盡”之類的問題，都可以在任何時間向所在州政府投狀，以書面形式提出修訂立法的建議，再由州政府將意見書送達中央政府。當來自各地的立法意見書積累到一定程度時，即可成立修敕所，啟動立法程序。凡立法建議被采納的人，將給予獎勵，或者錄用為公職人員。

我相信，在這樣的政策激勵下，民間必定會產生一批“立法愛好者”，宋人所說的“極一世之人志慮之所周浹，忽得一智，自以為甚奇”，大概便是這類“立法愛好者”。事實上，熙寧變法期間推行的“市易法”，便是草澤布衣魏繼宗上書獻策的。

當宋政府成立修敕所、啟動立法程序之后，按照慣例，還要在天下各個州縣衙門與要鬧處貼出公告，宣布國家現在進入立法期，諸色人等如有立法建議，請趕快到州政府投書。比如，政和元年（1111）二月，宋徽宗任命宰相何執中提舉修敕所，開始新一輪立法。何執中領導的修敕所很快給諸路監司發出公文，要求諸路各個州縣都貼出公告，“曉諭官吏、諸色人”，若是認為現行哪一條法律“有未盡未便，合行更改，或別有利害未經條約者”，可在兩個月內前往所在州政府密封投狀，州政府收到轄下官民的立法建議書后，以“急腳遞”（相當于現在的快遞）送至京師。

來自各地的立法建議最后都匯集到修敕所，由立法官加以刪定、匯編，作為立法的參考，然后制訂出立法草案。草案不能馬上生效，還需要向“在京刑法司、律學官吏”征求修改意見，因為“尚慮事理未盡”。這些法律專業人士的意見，“送提舉詳定官看詳。如當改正，即改正刊印頒行”。

刊印頒行的新法律，通常還要在小范圍試行一段時間，如宋仁宗天圣七年（1029），在新定編敕出臺后，皇帝下詔說：“新定編敕且未雕印，令寫錄降下諸轉運、發運司看詳行用。如內有未便事件，限一年內逐旋具實封聞奏。”

如果官民發現試行的新法有“未便”“未盡”之處，可以向朝廷奏陳新法得失，建議修訂。讓我再舉一個例子吧：南宋紹興三年（1133），新修訂的《紹興復修敕令格式》試行二年，朝廷發現，由于修法之時，“書務速成，論靡專決，去取之間，不無舛錯”，“州縣權行”期間，“漸見抵牾”，因此，宋高宗詔令各州縣“摭新書之闕遺，悉隨所見，條具以聞，然后命官審訂，刪去訛謬，著為定法”。

現在，如果我說，宋代的每一個平民都有機會向政府提出立法建議，你總該相信了。我們不能不承認，宋王朝的立法機制是相當了不起的。用現在的眼光來看，我們會發現，宋人的立法程序其實存在著一定程度的“立法民主”，而這樣的“立法民主”，我們在其他王朝中還找不到。

（摘自《南方周末》）endprint