“限塑令”發布十年，綠色生活尚在路上
—— 上海市“限塑令”現狀調查報告簡述

◆上海市質協用戶評價中心 / 文

塑料購物袋難以降解處理，廢棄后給生態環境和景觀造成危害，形成“城郊一片白茫茫”的景象，被形象地稱為“白色污染”。為了遏制“白色污染”，中華人民共和國國務院辦公廳于2007年12月31日下發了《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》。這份被民眾稱為“限塑令”的通知明確規定：“從2008年6月1日起，在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋”；“自2008年6月1日起，在所有超市、商場、集貿市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費提供塑料購物袋”。

盡管“限塑令”已經實施十年，但實施效果眾說紛紜。據2016年國家發改委環資司透露，“限塑令”實施以來，超市、商場的塑料購物袋使用量普遍減少了2/3以上，累計減少塑料購物袋140萬噸左右，相當于節約840萬噸石油、節約標煤1200多萬噸、減排二氧化碳近3000萬噸。盡管數據可觀，但大部分輿論認為該政策的效果并不理想，現狀并不讓人滿意。因為大型超市商場“確實聽話”，然而“集貿市場、路邊小攤，禁止使用的免費塑料袋信手拈來”，而且塑料廠家的銷售量已經逐漸恢復“限塑令”發布前的水平。

上海作為國際化大都市，城市人口基數大，資源消耗多，因此“限塑令”的實施效果備受矚目。上海市質協用戶評價中心（簡稱“評價中心”）早在2007年就曾做過“限塑令”的社會調查，當時的調查結果顯示，六成市民已經養成了出門攜帶環保購物袋的習慣。如今10年過去了，這種習慣是否保留？如何看待“限塑令”實施效果？生產企業和監管部門又該如何做？為此，評價中心再次進行了相關跟蹤調查。

一、調研基本情況

為了客觀反映民眾對于“限塑令”的認知情況，了解民眾、相關塑料袋制造企業、相關監管部門的參與情況，為今后改善“限塑令”境況提出有效的措施建議，評價中心自2016年8月起，通過問卷調查、深度訪談、二手資料收集、輿情采集等多種研究方法了解“限塑令”的實施現狀和相關情況。

通過品驗100（市質協評價中心調查機構）開展覆蓋16個區縣的全市網絡調查，共回收有效樣本1591份。

通過資深訪問員對部分塑料購物袋生產廠家進行電話訪談，模擬簡單的問價過程，了解塑料廠家是否在生產違規塑料購物袋以及生產情況，共回收19個有效樣本。被訪企業均來自阿里巴巴官網，其中8家企業年營業額大于1000萬。企業廠址多位于上海郊區。

二、主要調查結果

（一）48.6%的市民對“限塑令”實施效果不滿意

市民對于“限塑令”實施效果的評價較低，僅有11.9%的市民認為“限塑令”實施效果還好和非常好，認為“限塑令”實施效果一般的市民達39.5%，而認為“限塑令”實施效果不好甚至非常不好的市民比例則高達48.6%。

導致“限塑令”實施效果不好的原因是多樣的。其中，53.9%的市民認為是由于民眾環保意識不強，50.7%的市民和44.7%的市民認為是由于缺乏合適的替代環保購物袋和政府監管不到位（見圖1）。

圖1 市民認為“限塑令”實施效果不好的原因

（二）仍在使用塑料袋的市民約占八成

圖2 市民在集貿市場和超市購物時使用塑料袋的情況

圖2顯示的調查結果表明，25.1%的市民在超市購物時只使用自己攜帶的購物袋，僅有10.7%的市民在集貿市場購物時使用自己攜帶的購物袋。總的來說，市民中使用塑料購物袋的比例仍然很高。市民在超市購物時，“經常使用自己帶的購物袋，偶爾會使用超市銷售的塑料袋”和“只使用自己帶的可多次使用的購物袋”的比例達78.8%，明顯高于在集貿市場使用自帶購物袋的比例（43.3%）。這說明，目前市民自帶購物袋的行為主要是受超市銷售塑料袋的價格影響，并非自發的或習慣性的行為。當商家提供免費塑料購物袋時，市民使用自帶購物袋的比例明顯減少。

圖3 市民每月使用塑料購物袋個數

從每月的使用量來看，87.4%的市民人均每月消耗5個以上塑料袋。調查顯示，市民人均每月消耗16.0個塑料袋，而其中知曉“限塑令”的市民人均每月消耗15.9個塑料袋，不知曉“限塑令”的市民人均16.6個塑料袋。總的來說，“限塑令”對市民實際行為的影響不是很大（見圖3）。

1）知曉“限塑令”的市民達到八成

“限塑令”中規定的禁止生產、銷售、使用的超薄塑料購物袋是厚度小于0.025毫米的塑料購物袋。了解這種要求的市民比例只有12.1%（見圖4）。

2）支持“限塑令”的市民達到八成

64.69%的市民知道白色污染造成大量海洋生物的死亡；61.23%的市民知道白色污染危害水域環境；完全不知道白色污染危害的市民僅占比4.9%（見圖5）。

89.3%的市民認為“限塑令”有必要，87.9%的市民愿意接受政府加大“限塑令”的實施范圍和實施力度，85.1%的市民支持上海實施全面“禁塑”。

3）菜市場是塑料袋主要來源，44.0%的塑料袋源于免費

對于各種來源的塑料袋，有意識地減少使用“超市買的購物袋”的市民占比相對較高，達59.1%。這說明有償使用的做法在一定程度上起到提高市民減少使用塑料購物袋的意識。相對而言，市民對于減少“買菜時的免費塑料袋”的意識相對薄弱，而菜市場提供的塑料袋多為禁用塑料袋，菜市場是使“限塑令”幾乎成為一紙空文的重災區（見圖6）。

市民不使用自帶購物袋的主要原因是自帶購物袋不方便。42.2%的市民表示“自帶購物袋不方便”，另有27.6%和27.3%的市民表示“商家會提供免費塑料袋”和“自帶購物袋容量不夠大”（見圖7）。

（三）輿論媒體關注度不高

圖4 市民對“限塑令”知曉情況

圖5 市民對白色污染各種危害的知曉情況

圖6 市民消費的塑料袋的來源和環保意識

圖7 市民不使用自帶購物袋的原因

通過對采集的新聞報道進行月度頻數以及百度指數可獲取關鍵詞的搜索頻率統計可以看出，新聞報道和關注“限塑令”的頻數峰值主要在每年的5月、6月，即“限塑令”正式實施的周年時間，其他時間關于“限塑令”的報道和搜索都比較少。

從實施至今，部分事件對“限塑令”的發展起到一定推動作用：2012年6月有媒體提出“限塑令”的效力呈現向下曲線走勢，應及時強化“限塑令”為“禁塑令”；2016年8月，南京出臺“強化限塑令”，提出全面禁止使用超薄塑料袋，引發民眾不同程度的響應；2017年9月開始，部分媒體開始報道“限塑令”重災區為外賣、快遞行業；2017年11月2日，十二屆全國人大常委會第三十次會議上關于檢查固體廢物污染環境防治法實施情況的報告中提出要通過執法檢查和宣傳引導，進一步建立限制過度包裝和“限塑令”監督檢查的長效機制，引導消費者文明消費、綠色消費。相關部門表示，下一步，將及時調整相關的政策，準備研究調整“限塑令”在電商、快遞、外賣等行業率先限制一系列不可降解塑料包裝使用的相關實施方案。

（四）違規生產企業不少

從2016年8月15日至28日，評價中心以客戶咨詢的方式訪談了19家塑料袋生產廠家。19家被訪企業中18家表示可以生產超薄塑料購物袋，比如雙面厚度為0.03毫米、0.024毫米、0.012毫米、0.008毫米的塑料購物袋。只有1家企業明確表示因為監管部門查得比較嚴，不生產0.025毫米以下的塑料購物袋。2017年11月20日至24日，評價中心再次回訪了這19家塑料袋生產企業，仍有14家企業表示可以生產超薄塑料購物袋。由此可見，生產不合規塑料購物袋的企業“大有人在”。根據訪談，造成企業仍在大批量生產超薄塑料袋的主要原因有三個：

1）市場需求量大。超薄塑料袋因其成本較低，售價也比較低廉，而且市場需求較大，容易銷往全國甚至出口，主要供應對象為大型商場、連鎖餐飲、外賣、菜市場等。

2）“限塑令”標準存在漏洞。一家企業說，“限塑令”對超薄馬夾袋的限制比較嚴，對塑料袋限制不嚴。例如，在超市中手撕塑料袋的使用以及快遞行業中包裝塑料袋使用都不在“限塑令”的監管范圍內。但這些塑料袋的消耗量在生活中同樣巨大。

3）監管不力。目前，相關部門對塑料購物袋的監管，主要采取監督抽查的方式。有個別企業表示，只要生產時小心點，對檢查人員客氣點，別太明目張膽就行。另外，生產企業可以通過跨區域銷售的方式規避監管。有三家企業表示，他們在安徽設有工廠，因為成本低，且當地的監管比較松。超薄塑料袋一般都是在外地偷偷生產，再轉運過來。

三、建議

（一）維護“限塑令”的嚴肅性，加強有效監管力度

“限塑令”作為國務院頒發的正式通知，明確了相關監管部門的監管職責。但從官方網站檢索來看，相關監管部門對“限塑令”實施監管工作公示的相關監管信息寥寥無幾。從本次調查結果來看，目前生產企業仍在違規生產，集貿市場仍在大量流通，市民仍在大量使用禁止使用的超薄塑料袋。“限塑令”的實施效果不容樂觀，看似“名存實亡”，造成了非常不好的影響。

有關政府部門應加強“限塑”工作的監管力度，定期對“限塑令”實施效果進行評估，在市民中建立“限塑令”的公信力。市民對于“限塑令”實施效果更為公正全面的了解，將有助于其更好地參與到“限塑”行動中，形成良好的社會效應。

（二）市民要提高環保的行動意識，更要有實際行動

調查結果顯示，八成以上市民知曉“限塑令”，但八成以上市民不了解“限塑令”的具體內容，仍有八成左右市民在使用塑料購物袋。市民人均每月消耗16.0個塑料袋，以此估算整個上海市每月消耗塑料袋數量約3億9千萬個。如果這些塑料袋得不到有效的利用和處理，這些白色污染將貽害子孫。盡管市民對白色污染的危害有所了解，但由于這些危害暫時未直接威脅到市民的日常生活，且無合適的購物袋替代品，實際使用塑料購物袋的情況仍然十分普遍。為此，我們應該從加強對白色污染的危害和“限塑令”必要性方面的宣傳，以及扶持購物袋替代品的生產兩方面入手，提高市民的環保行動意識，并落實到實際行動中。

在宣傳工作方面，部分被訪市民表示：“我支持限塑，但是更重要的是從娃娃的教育抓起，要把‘限塑’寫進教科書，讓大家都參與環保行動。”“剛開始媒體宣傳使用環保袋的很多，后來宣傳少了，就讓一部分人不好意思自己帶環保袋。”從市民反映的情況可以看出，有相當一部分市民很關注“限塑令”，并注意到社會整體的環保行動的不足，希望政府加大環保宣貫力度，強化市民的環保意識，提高市民對“限塑令”等相關環保政令的執行力。

在扶持購物袋替代品生產方面，調查結果顯示，19家受訪企業中只有8家可以生產環保易降解的新型塑料購物袋，但普遍表示銷量不是很好。從與企業訪談的內容可以看出，影響企業開發或生產環保易降解塑料購物袋的主要因素是市場需求、生產成本。國家應加大對生產環保塑料購物袋企業的扶持力度，給予一定的補貼和技術支持，幫助建立和完善環保購物袋市場環境。

圖8 市民對于各種“限塑令”方式的選擇

（三）借鑒國外有效做法，促進“限塑令”落到實處

目前，國外許多國家在采取限塑措施，并取得了一定的成效：德國——各種材質購物袋都收費；美國——自己帶購物袋可抵稅；英國——有獎積分鼓勵顧客不用塑料袋；愛爾蘭——征收“塑料袋稅”；日本——自備購物袋購物享受打折。除了超市購物袋收費的這種限塑措施外，我們可以借鑒有效的限塑做法，推進“限塑令”的實施，提高市民限塑方面的行動力。

市民對于采用哪種限塑方式的看法比較多樣。“自備購物袋打折或積分”的支持率相對較高，26.46%的市民認為該限塑方式效果更好；其次是“征收塑料袋稅”，14.28%的市民支持該限塑方式；然后是“民眾加強自律，增強環保意識”、“政府相關部門加強監管，對違規商家或塑料生產廠進行處理”，分別有13.98%和12.18%的市民表示支持（見圖8）。