新城之殤：密度、距離與債務

引言

近年來中國的地方政府積累了大量債務，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務約10.9萬億，負有擔保責任的債務約2.7萬億，可能承擔一定救助責任的債務約4.3萬億；并且增長速度很快，2008年及以前舉借的地方政府性債務不到3.2萬億，到2010年底已增至10.7萬億，2013年中擴大至17.9萬億。

在積累的地方政府性債務中，68%用于基礎設施等市政建設。但城鎮化的最終目標是實現人口的城鎮化，地方政府忽視了城鎮化包含人口和土地兩個要素，在實現城鎮化的過程中，出現了土地城市化快于人口城市化的狀況。各地方政府均興建新城新區的做法脫離了城市化的普遍規律，總量上則超出了人口城市化的實際需求。

新經濟地理學表明，密度、距離、市場分割是經濟發展中地理變遷的三大特性。高密度有利于在城市經濟中實現分享固定投入、勞動供求高效匹配、廠商和勞動力之間相互學習的規模經濟效應；而與中心城市的距離則決定了新城建設地接近市場的程度，從而決定了當地吸引資源的能力和發展潛力，這是可以從城市體系的 “中心-外圍”模型推出的一個含義。可是中國非市場因素主導的新城建設并沒有實現土地的高效利用，新城的選址和規劃都偏離了土地的有效利用狀態。為考察新城建設模式對地方政府負債率的影響，本文利用手工整理的地方政府融資平臺發放的城投債面板數據，與城市層面的新城建設面板數據進行匹配。

研究背景與相關文獻回顧

中國現行的財稅制度為地方政府以城投公司的形式籌集資金創造了初始條件。20世紀90年代初，為提升市政建設的實施效率，中國組建單獨的市政實體；為激勵地方政府而將地方國有城投公司的融資列為預算外收入，不受包干制度約束。1994年“分稅制”改革后，企業的增值稅、消費稅被劃分為共享稅，以建筑業和第三產業為主要稅種的營業稅取而代之成為了地方財政收入的主要來源。并且地方政府設立新稅種和修改地稅稅率的權力被回收中央。而同時期出臺的《預算法》規定地方政府預算不列赤字，且不得發行債券。因此，在財政收入下降，提高稅率和征收新稅等財政創收措施被限制的情況下，列為預算外收入的城投公司融資承擔起為基礎設施建設提供資金的重要職責。

為增強城投公司融資和再融資能力，地方政府以土地抵押作為其主要的增信方式，并將土地的增值收益注入城投公司資產池，增強其償還債務和持續融資的能力。城投公司在發債募集資金時，土地抵押是其主要的增信方式之一。地方政府還允許城投公司參與土地一級開發，將土地儲備中心職能賦予城投公司，或由土地儲備中心委托城投公司代理土地的一級開發。利用土地增值收益極大地增強了城投公司的再融資能力，地方政府便可以獲取更大規模的資金投入基礎設施建設，這就形成了土地收入—債權融資—城市建設—征地之間的一個不斷滾動增長的循環過程。為有效防范財政金融風險，2012年中央政府下發文件，明確指出“地方各級政府不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資”，“不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源”。但各地方進行違規土地抵押融資的行為屢禁不止，截至2015年底，全國84個重點城市土地抵押面積49.08萬公頃，抵押貸款總額已達11.33萬億。

中央政府充當的“隱性擔保人”角色促使銀行出于避險需求，積極認購地方城投公司債券；而支持地方的基礎設施建設也是國有銀行運作中的應有之義；與此同時，存有救助預期的地方政府又激勵大規模借債，構成了忽略償還能力的道德風險。由于中國采取單一制的國家治理結構，地方政府不能破產，這使得中央政府對地方政府債務承擔了無限救助責任。銀行更愿將資金貸給效率低下的國有企業而非民營企業。特別是，在2008年金融危機后，國有銀行為響應國家政策，大規模認購城投公司債券。

中國無效率的土地擴張問題不僅來源于資金端的過度投資，土地價格扭曲、產權保護缺失、規劃建設失當也是造成當前問題的重要原因。在市場經濟中，良好的土地產權制度保障了土地價格，反映了地塊的區位價值，城市中各地塊的用途由市場決定。但中國的現狀是，國家總體層面的土地資源未按照市場規律來配置，缺乏比較優勢的中西部地區建設用地指標富余，生產率處于優勢的東部地區建設用地指標被收緊；而中國又缺乏對土地資源的產權保護，征地補償價格遠低于農業用地轉建設用地后的增值收益。大量土地被地方政府出于追求經濟增長和獲取財政資金的目的超低價出讓。在城市個體層面，地方政府用行政配置代替了市場機制對城市的功能分區和邊界進行劃分，建設了大量的規劃標準高、投資規模大的新城新區。

新城規劃密度高、選址距離主城近有利于提升新城建設效率和發展潛力。新經濟地理學表明，密度、距離、分割是經濟發展中地理變遷的三大特性。新城規劃密度高，其人均基礎設施投入更低，雇主有更大可能找到滿意的員工而雇員則有更大機會找到滿意的工作，企業與企業、企業與員工、員工與員工間可以進行更有效的信息交換與技能學習，這些都降低了成本并提高了生產率。特別是在兼具生產和生活功能的新城建設中，低密度的規劃和建設，不利于發展需要面對面進行的服務業，不利于提升城市的活力。而與中心城區的距離則決定了新城建設區接近市場的程度，從而影響吸引資源的能力和發展潛力。

既有文獻主要從中國的宏觀政策、財稅體制、制度結構等方面給出了地方政府債務的形成原因，卻沒有從地方債的主要用途——同時期的城鎮化建設上對其進行研究，本文利用手工整理的地方政府融資平臺發放的城投債面板數據，與城市層面的新城建設面板數據進行匹配，在新城建設模式與地方政府債務之間的關系上提供了新的證據。

中國地方政府性債務和新城發展的現狀與趨勢

地方政府為規避法律限制并且迎合中央政府政策，通過劃撥土地、股權等資產成立融資平臺公司，將募集的資金用于市政建設、公用事業等。地方城投平臺融資的來源主要是銀行貸款、BT（建設-移交）、債券，分別占到地方政府負有償還責任債務余額的50.8%、11.2%、10.7%；債務融資主要投向了市政建設、土地收儲、交通設施建設，分別占到地方政府負有償還責任債務支出的37.5%、16.7%、13.8%。地方政府債務存在增長過快、償債壓力大、對土地出讓收入依賴程度高的情況。2010年底至2013年底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額年均增長19.97%；截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級負有償還責任債務的債務率高于100%；11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務占省市縣三級政府負有償還責任債務余額的37.23%。

近十年來，中國出現了新城規劃建設的高潮。本文手工收集整理了2006年至2013年城市層面的新城面板數據，我們統計的是已開建的具有較為成熟的城市綜合服務功能的新城新區的規劃數據，不包含工業園區、大學園區、科技園區等“功能單一”的片區，覆蓋全國281個地級以上城市（除了直轄市和拉薩）及其所轄縣。根據這個數據，截至2014年全國281個地級以上城市中有272個城市有在建或已建設完成的新城新區，平均每個城市建有2.5個新城；在可以查到新城規劃特征的樣本中，新城與主城區的距離中位值在14公里左右；全國各城市的新城規劃面積中位值約為40平方公里，新城新區規劃面積加總達6.63萬平方公里，規劃人口達1.93億人。77.8%的新城面積和71.8%的新城人口是在2008年及以后規劃設立的，2013年后各地新開建的新城數量急劇減少。由于國家目前沒有公布城市層面的債務余額數據，而地方城投公司發行的城投債是市政建設的主要資金來源，故本文使用2006年至2013年城市層面城投債的面板數據作為衡量地方政府債務的一個度量。

新城建設對城投債發放的影響：模型與估計

為了考察新城新區建設如何影響了地方政府負債，我們做了如下模型：

方程（1）考察了設立新城是否會導致發債，核心解釋變量buildi,t是i城市t年是否新設新城，被解釋變量issuei,t是i城市t年是否發行城投債，Xi,t是一組城市特征變量，λt是年份固定效應。方程（2）考察了新城的規劃特征對新城建設效率的影響，核心解釋變量characteristici,t是i城市t年已規劃建設的新城特征，被解釋變量debt_gdpri,t是i城市t年的城投債負債率，μi是城市固定效應。估計結果如下。

首先，建設新城確實推動了城投債的發行。方程（1）的回歸結果顯示新建新城促使地方城投公司當年發債的概率達到30%左右。另外，地方政府也可能不會在新城設立當年發債，而是在新城后續的建設期內發債，故我們在解釋變量中加入了變量城市是否已建有新城，用于區分城投公司發債是服務于當年新設立的新城還是已開建的新城。回歸結果表明在新城的建設期內城投公司有較大的可能性通過發行債券以支持其建設；另外一種可能的原因是，地方政府在過去建的新城，并且發行了城投債，如果一部分城投債具有借新債還舊債的性質，也會導致過去建有新城影響當期是否借債。

本文也對地方城投公司先行債務融資再決定設立新城的情況進行了檢驗。我們將新建新城滯后一期對發債作Probit回歸，同時把因變量和解釋變量互換，將發債滯后一期對建設新城作Probit回歸。結果表明，新建新城會增加城投公司在次年發債的可能性，但發債并不會導致在第二年開建新城。

其次，本文考察了規劃密度和新城與主城區的距離對地方政府債務融資效率（負債率）的影響。城市特征控制與否，對于回歸結果基本上沒有影響，地方政府負債率取決于新城的規劃特征。其中，新城規劃密度越高，地方政府負債率越低，密度特征在時間上不具增強效應。該結果說明，密度特征對于新城建設的影響主要體現在規模經濟上，即降低了公共設施的人均投入成本，這個效應不在時間維度上變化。而變量新老城距離本身不顯著，但具有時間上的增強效應（與已建年數的交叉項顯著為正），該結果說明，新城與主城的距離特征刻畫了新城的市場資源，體現了新城的發展潛力，這個效應會隨著時間而逐漸顯現。通過規劃密度與規劃距離的交叉項，我們還發現新城規劃特征之間存在互補效應：當規劃密度較高時，如果將新城建在離主城區較遠的地方，此時新城可以更多的依賴其自身的規模經濟降低公共設施成本，同時依靠自身的市場規模帶動產業發展，從而降低遠離老城區的負面影響。

新城建設模式的異質性分析

中國的人口主要從中西部省份流向東南沿海，而自2003年之后建設用地指標卻越來越多地分配給了中西部地區，東部地區建設用地指標被收緊。此舉影響了新城建設在區域間的布局，大量的新城建在中西部省份，特別是一些三、四線城市。為了考察新城建設特征對地方政府負債率的跨區域影響，我們將城市樣本分成了東部地區和中西部地區。估計結果如下：

中西部地區新城規劃特征對政府負債率的影響和全國總體樣本的結果一致，核心解釋變量的顯著性和數值也與總樣本中的相當；而東部地區樣本的回歸結果與全國總體樣本的不同，東部地區的新城規劃密度越高，在新城建設初期會增加地方政府投入、負債率更高，但東部總體上是人口流入地區，新城的發展潛力更足，在建成后高人口密度的集聚效應會逐年降低地方政府負債率。

以中西部省份作為人口流出地、東部省份作為人口流入地的劃分存在一些偏誤，例如被劃分在東部的遼寧省屬于人口凈流出省份，而諸如中西部的省會城市也多屬人口凈流入城市。故本文將城市按人口流出地和人口流入地進行了劃分，并做了回歸估計。估計結果表明，人口流出地樣本的新城規劃特征對政府負債率的影響和中西部省份的回歸結果一致，核心解釋變量的顯著性和數值也與之相當。該結果再次說明了低效的新城建設模式主要出現在人口流出的中西部地區。人口流入地樣本的回歸結果仍然保持規劃密度更高，前期增加地方政府負債率，此后逐年降低負債率的效應。

本文也將城市樣本按照城市規模劃分，分別考察了大城市和中小城市新城建設模式對地方政府負債率的影響。估計結果表明，中小城市樣本的新城規劃特征的影響效應和中西部地區、人口流出地的一致；而大城市樣本的影響效應，也與東部地區、人口流入地的效應一致。

穩健性檢驗

首先，由于財政支出可能影響到新城建設，同時財政收入也可能關聯到地方政府的償還債務，故本文在控制變量中加入了一般性財政支出。其次，城投公司被賦予的土地儲備中心職能也深刻地影響著城投公司持續融資和償還債務的能力，故本文控制了土地出讓收入。最后，地方政府在規劃新城時的新城面積和選址可能和城市土地價格、房屋價格相關，而土地和住房價格也影響著地方政府拆遷補償的成本，本文將房價加入到控制變量中。回歸結果保持穩健。

結論

本文將城投債數據與新城建設數據相匹配，研究發現：新城建設是促使地方政府發行城投債的原因之一；新城規劃密度更高有利于降低地方政府的負債率；新城選址離主城區更近會在新城建設期和建成后逐步降低地方政府負債率。上述新城特征影響主要體現在中小城市、人口流出地、中西部地區。而大城市、人口流入地、東部地區有著截然不同的結果：高密度新城建設會在前期加重地方政府財政負擔，但人口集聚效應會逐步降低地方政府負債率。本文還發現大規模的新城建設集中在2009年后，而同時期的地方政府負債率快速攀升。政府短期的過度投資往往會留下嚴重的后遺癥，不僅造成嚴重的資源浪費與償債違約風險，還會使經濟在投資刺激后出現更嚴重的下行，致使決策者面臨更大的困境。

本文將新經濟地理理論運用于研究中國的新城建設模式，以新城建設模式的視角，分析了近年來中國出現的嚴峻的地方政府債務問題，結果再次印證了新經濟地理理論中密度和距離因素對經濟產出效率的重要影響。

新城建設是政府主導的基礎設施投資，投資的最重要之處在于投資回報率。中國的新城建設是政府行政性干預的產物，缺乏對投資成本和收益的考量，資源配置效率低下。而當新城建設是通過借債完成時，債務償還又會帶來金融市場的系統性風險。在中國未來的經濟發展中，應通過市場經濟體制的完善，將建設用地指標等資源配置到回報率高的地區和部門，這樣才能實現城鎮化建設的高效率，并最終化解地方政府債務問題。