英國教育投訴程序解析

王小棟 王璐

摘 要：2016年，英國政府發布《2016年學校投訴程序最佳實務建議：公立學校、公立幼兒園及地方當局的部門建議》。該建議替代了《2014年學校投訴工具手冊》，明確了英國地方當局、學校、投訴人、陪審團等相關方在投訴程序中的權責，詳細區分出投訴過程中的不合理行為，并指明了應對措施。同時，該建議也引導著英國教育投訴機制的未來發展。

關鍵詞：英國；學校投訴；投訴程序

英國《2002年教育法》（Education Act 2002）第29章規定[1]，所有公立學校都要有處理投訴問題的機制，不僅要處理針對學校的投訴，還要處理針對學校提供的設施及服務的投訴。

2016年1月，英國教育部發布了《2016年學校投訴程序最佳實務建議：公立學校、公立幼兒園及地方當局的部門建議》（Best Practice Advice for School Complaints Procedures 2016： Departmental Advice for Maintained Schools， Maintained Nursery Schools and Local Authorities，下文簡稱《建議》）[2]，替代了《2014年學校投訴工具手冊》（School Complaints Toolkit 2014），并于2018年1月前接受審查。《建議》除了適用于英國公立學校和公立幼兒園，還適用于地方當局和主教教區（diocese）①。盡管該建議規定了相關部門和機構的責任與職責，但它不具有法律效力，英國教育部制定該非法定建議旨在分享最佳方法，幫助學校擺脫相關困境。

英國學校采取非正式投訴機制，該機制中的投訴內容根據利益相關者的需求而定，同時要求學校盡快解決投訴問題。許多問題以非正式的方式解決，不需要走正式程序。但如果投訴的問題引發正式關注（concern），學校則需要啟動正式程序處理問題。

若學校提供的設施和服務，不具有法律規定的排他性或準入性，任何人對其都有投訴的權利。學校也不得限制學生家長和監護人的投訴。

一、投訴程序

（一）投訴程序的要求

1.時間限制

《建議》要求，投訴需要快速、有效地處理。為此，該建議對于時間的限制和把控做出如下規定。

第一，為每一階段的每一個行動設定切實、合理的時限（有必要做進一步調查的，需要設定新的時限，向投訴人發送新限期詳情，并對延誤作出解釋）。

第二，除非事出有因，否則相關部門不認為冗余的時限是合理的或是可以接受的。

第三，盡管投訴時長為3個月，但若事情發生，希望投訴人盡早提出投訴。

第四，如果政策規定了具體的截止日期，那么學校需要考慮截止日期前后的突發情況，并將其列入投訴程序。同時，在規定期限內，學校不能拒絕任何投訴。

2.階段

學校可自行選擇投訴程序中階段的數量。大多數學校會選擇2～3個正式的校本階段。在其階段中，學校決定陪審團（Appeal Panel）需要考慮的問題。在處理的過程中，投訴最好在規定期限內完成，不要拖延至下一階段。不管學校選擇了多少階段，也不管投訴內容是否“公正”，哪怕投訴的結果并不令人滿意，也必須完成整個程序。如果地方當局、主教教區或者其他外部機構提出獨立上訴或要求復審，則允許增設1個階段。此外，董事會主席通常負責處理有關校長的投訴。針對董事會主席或者其他董事的投訴，應該通過書面形式遞送給辦事員，并傳達至學校董事會處理。

3.投訴記錄

處理投訴問題時，學校必須遵從英國《2010年平等法》（Equality Act 2010），投訴人投訴的問題必須以書面形式遞交，并使用固定的文書格式。若投訴人是殘障人士或者學習有困難，可以選擇適合的溝通方式，同時，學校也要應允溝通方式的改變。

投訴可以以電話、書信等形式遞交。學校應該記錄投訴的過程和最終的結果。在面談和電話溝通后，所有內容要記錄在案，并做留存和備份。同時，校長或投訴協調員要對這些記錄集中保存。若交流出現障礙，學校應該使用錄音設施，確保投訴佐證能夠被再次審查和使用。此外，根據《信息自由法》（Freedom of Information Act）與《數據保護法》（Data Protection Act）的要求，學校應該意識到投訴者有權復印這些記錄。

4.董事會審查

任何投訴內容都不應該與董事會分享，但在特殊情況下，上訴委員會可對投訴內容進行審查。在投訴完成之前，董事會要了解投訴的實質內容，學校的獨立委員會（Independent Panel）也要傾聽投訴內容。同時，董事會可以向學校、董事服務團隊、主教教區尋求幫助。若投訴的過程中存在偏差，投訴者有權提請獨立委員會進行審核。學校也應該考慮投訴者的請求，但最終的決定權在學校董事手中。

實際上，傾聽并解決投訴的過程有助于促進學校改進。學校董事也能夠通過投訴的內容了解學校亟待解決的問題。投訴的監督和審查可看作評估學校績效的工具。董事會可根據投訴內容，定期審查學校投訴處理情況，以改進投訴程序，提高其效能。

董事會可決定審查投訴的時長，部門可以建議定期復查，通常兩到三年一次。這使得學校有時間考慮教育部或立法部門發布的新指導意見。此外，學校董事和校長都會承擔審查的責任。應嚴格遵守政策文本中的項目審查日期，否則政策無法順暢地貫徹實施。

（二）程序外的投訴處理方式

除了具體規定的投訴程序要求之外，《建議》也考慮到了包括學校設施供應和學校服務在內的其他投訴情況，并設有單獨的法定程序和對應的機構。表1介紹了其他投訴情況，并列出了對應的聯系機構。

二、相關者的角色和責任

（一）投訴者

為了獲得有效的回復，投訴者在尋找解決投訴問題的方法時，要配合學校工作，及時、詳實地表述投訴的內容。同時，投訴者須及時答復信息及相關的請求，確認投訴的細節，尋找必要的支持，尊重被投訴人員。

（二）投訴協調員

投訴協調員應該及時更新投訴者每個階段的動向；在投訴的過程中，相關投訴協調員要了解投訴的相關法律；投訴協調員要與教職工、校長、陪審團主席保持聯系，確保投訴程序順利實施，并做好記錄。同時，投訴協調員應與第三方機構分享信息，當投訴需要解釋時，投訴者需提供額外支持。

（三）調查者

調查者參與投訴程序的第一階段和第二階段。調查者主要負責5方面的工作。第一，進行綜合、開放、透明、公平的考量。與教職工、學生以及其他有關人員面談，交談時觀點敏銳，全面把控，明確發生了什么、涉及哪些人。同時，審議記錄和其他相關資料，分析信息。第二，與投訴者和投訴協調員進行有效溝通，調查投訴者的想法。第三，確定解決方案并推薦行動方案。第四，關注投訴回應的時限。第五，簡明扼要地答復投訴者。此外，調查者要以開放的心態進行對話，并不斷提問。同時，也要注意記錄談話內容。

（四）陪審團職員

陪審團職員（Panel Clerk）可以是學校董事或投訴協調員，負責聯系投訴者參加陪審團會議；選定聽證會的日期、時間、地點，并確保各方都方便出席；整理書面材料，并在聽證會前將其交給當事人；組織各方代表參加聽證會；記錄聽證會整個過程；發布聽證會紀要；將陪審團決定通知各方。

（五）陪審團主席

陪審團主席的職責主要包括以下13個方面。一是確保會議記錄在案；二是向投訴者做出解釋，同時，陪審團和學校能夠直接提請訴訟；三是解決問題，并實時發現問題；四是幫助聽證會上發言的父母、監護人或他人放松情緒；五是確保聽證會以非正式的方式進行，確保參會人禮貌、恭敬；六是確保房間布局合理，環境設計不拘謹，不容易使人產生負面情緒；七是確保陪審團視野開闊，行為獨立；八是在案件審理的整個過程中，確保陪審團成員不從中獲利；九是保證投訴者和學校均能陳述詳情；十是確保所有出席聽證會的人都能看到書面材料；十一是如果有新的問題出現，確保每個人都有機會思考和評論；十二是適時保證聽證會短暫休庭；十三是確保有專門的聯系人和投訴協調員。

（六）陪審團成員

《建議》規定了陪審團成員需要注意的問題，具體如下。

第一，陪審團成員不能是投訴事件的當事人。

第二，聽證會以解決投訴問題、促進學校和投訴者達成和解為目的，并不公開審理。如果聽證會的審判不符合投訴者的利益，投訴者往往不會滿意，陪審團須確定事實并提出建議，投訴者才會認為他們的投訴被認真處理。

第三，許多投訴者在正式場合會感到緊張和拘束，當討論孩子的問題時，父母或監護人通常情緒激動，陪審團主席應確保整個流程的和諧。

第四，在全部或者部分聽證時，若出席的投訴者是兒童和青少年，需要給予他們額外的關照。首先，認真考慮聽證會的氛圍和過程，確保兒童和青少年不會感到害怕，尊重兒童和青少年，認真考慮他們的觀點；其次，如果投訴者是需要幫助的兒童和青少年，陪審團應幫助他們提出投訴，并告知他們需要出席聽證會的哪個部分；最后，如果父母希望兒童和青少年參加聽證會的某個部分，但陪審團認為這將損害兒童和青少年的利益時，該請求將被駁回，并通知父母。

第五，兒童和青少年的福祉至高無上。

三、投訴者的連續投訴

學校盡最大努力，幫助那些需要投訴、照顧和咨詢的人。但是，如果一個人以同樣的原因與學校溝通多次時，學校就需要采取適當的行動。針對同一個問題，投訴者與學校再次溝通，則被視為連續投訴，學校可以選擇不作回應。但是，在完成整個程序之前，投訴者的投訴行為不被視為連續投訴。

盡管學校嚴格執行投訴程序的各階段，有時也會出現投訴人不滿意的情況。對于學校來說，盡一切努力解決投訴是非常重要的。但重復回復投訴的信件、郵件或電話，學校就會降低時間和資源的利用效率。如果投訴者要重提已投訴的問題，董事會主席須告知他們，投訴程序完整，投訴已處理完畢。

無論處于投訴的哪個階段，在任何情況下，不能將人們行使的民主權利視為“連續”的，并將其投訴提交給地方議員（Local MP）。

（一）回復與不回復

對于以下情況，學校要明確做出回應。

第一，學校需要在每一個階段給予合理的解釋，回應投訴者的需求。

第二，給予投訴者有關學校立場和抉擇的說明。

第三，投訴者多次與學校聯系，每次問題都大致相同。

《建議》還明確了何為干擾投訴，具體包括以下三點：一是投訴者在書信、郵件或電話中告知的情況不屬實；二是投訴者的信件、郵件或電話有挑釁或騷擾的意味；三是投訴者出言不遜、威脅教職工。當個人行為明顯妨礙學校工作時，學校可采取一定措施，如限制投訴次數及溝通次數。

如果學校員工難以處理投訴者的不當行為，或是發現相關策略無法實施，可求助董事服務團隊。如果得到董事服務團隊的許可，投訴人可直接與地方當局聯系，由地方當局進行協調并作出回應。被限制與學校溝通的投訴者可向第三方機構，如地方的公民意見局（Citizens Advice Bureau）提出自己的需求。若投訴者堅持讓學校作出回應，并已對學校構成騷擾，學校可尋求法律幫助，大多數情況下，投訴人會收到強制令或其他命令。一旦學校決定不作出回應，他們就需要告知投訴者并向其發送書面通知。

（二）行為失當的投訴者

學校公正、公平地處理所有投訴問題，向投訴者提供高質量服務。投訴者的數量沒有限制，但員工不應該容忍投訴者失當的行為。因此，學校要采取行動保護員工，使其不受到凌辱、攻擊和威脅。學校將行為失當的投訴者定義為，投訴者聯系學校的頻次和程度妨礙了學校對他們及其他人投訴的處理。《建議》將失當的行為規定如下。

第一，在獲得幫助之后，投訴者的投訴內容依然含混不清，且拒絕說明投訴理由；第二，投訴者希望投訴能夠得到解決，但是在投訴調查中拒絕配合；第三，投訴者拒絕回答投訴程序范圍以外的特定的問題；第四，投訴者的處理方式不符合投訴程序；第五，投訴者引用許多瑣碎或者不相關的信息，增加了許多無關緊要的問題，且要根據自己時間安排立刻得到滿意的答復；第六，投訴者對正在處理問題的教工做出不公正的投訴；第七，在調查的過程中，投訴者改變原來投訴的基礎；第八，投訴者不斷地重復投訴；第九，學校投訴程序充分、合理，且調查完成后將結果提交至教育部，但投訴人仍拒絕接受調查結果；第十，投訴者尋求的結果不切實際；第十一，在處理投訴的過程中，投訴者對學校的時間安排提出過分的要求，投訴頻繁、時間長且帶有強迫性。

在給予不合理投訴的評判時，校長和學校董事將盡可能以非正式形式討論投訴者關注的問題。如果投訴者要求進一步做出解釋，校長將做出書面解釋。若投訴者頻繁聯系、干擾學校工作，學校可以指定溝通方式、限制溝通次數，并在六個月后審查。針對任何嚴重的襲擊或暴力事件，學校將記錄并報警，并對投訴者發布禁令。

（三）禁止入校

一般人不能隨便出入學校，如果學生家長的言行擾亂了學校秩序，學校有權讓其離開。更為嚴重的情況下，校長或是地方當局可以以書面形式通知他們不得入校，但決定發布書面禁令時，學校應該給予父母機會，讓其表達自己的觀點。

對于家長提供的所有陳詞都要進行審查。如果決定已經確定，須出具書面通知，并告知禁令的期限。若投訴人對禁令有所不滿，也可以通過書信或郵件的方式，向校長和董事會主席提請訴訟。但是，學校投訴程序一旦完成，得到禁令的投訴人就不能直接上報教育部，唯一的申訴渠道是法院，并尋求法律建議。

四、學校投訴組的作用

若投訴程序已經完成，投訴者仍然心存不滿，他們有權利向國務大臣提交投訴。國務大臣有責任審議所有的投訴，但只對董事會的非法或不合理行動采取干預措施，并采取有利或可行的做法。

學校投訴組（School Complaints Unit）代表國務大臣審查英格蘭公立學校的投訴。學校投訴組將檢查投訴政策和其他相關法定政策是否得到了貫徹。同時，也觀察法定政策是否遵循了相關教育法律。但是，學校投訴組通常不會重新調查投訴的內容。除非學校存在違法且不合理的行為，否則學校投訴組不能推翻學校做出的投訴決定。若學校投訴組發現學校未按規定程序處理投訴，該投訴可進行重審。

如果立法或政策存在漏洞，學校投訴組將告知學校和投訴人，并在必要時請求實施正確的行動。學校投訴組通常要求學校出具未來行動計劃的書面保證，若不能實施補救措施或提供書面保證，學校投訴組將參照國務大臣發布的正式指導意見開展工作。該指導意見必須遵循《1996年教育法》（Education Act 1996）第496和497章對于權力的要求。

五、小結

《建議》是一份指導性文件。該文件由下至上規范了英國學校的投訴程序。同時，該建議強調了學校在投訴程序中的作用，做到“必須”（must）履行其職責，“能夠”（can）獲得權力，“應該”（should）提供良好的實務建議。該建議注重保護學校的權益，明確并詳細解釋了何為失當的投訴行為，并對投訴時限、投訴階段、投訴完成做了明確的劃分與規定，既保證了學校不受投訴者的干擾，也保證了投訴程序的有序開展。

值得注意的是，為了提高投訴的質量和效能，在投訴的過程中，學校、投訴者及相關人員和機構需要關注以下建議。

其一，對于家長投訴來說，投訴指導文件中缺少正規的投訴程序，不符合學校的法定需求，因此，必須制定相關的政策，規范投訴程序。

其二，對于家長沖突來說，在學校投訴中，由于父母責任的推諉而發生沖突時常發生。在“理解并處理與父母責任的有關問題”中，要包含處理父母責任問題的具體建議。

其三，對于學校來說，當需要采納地方當局政策時，學校有較大的選擇性和靈活性。而采用的政策必須要根據學校實際情況做出調整。

其四，對于董事會來說，必確保提供設施或服務第三方機構，或使用學校設施的第三方機構有相關的投訴程序。

其五，有些投訴并不在學校投訴程序范圍內，如教職工申訴或紀律處分。

此外，在學校的投訴程序中，也要區分關注與投訴的不同（采用非正式關注將減少正式投訴的數量）。在使用過程中，要注意投訴語言的使用（學校的政策應該指明他們具體要做的，而不是他們應該或可能要做的），并提前告訴投訴人解決問題的時間。同時，相關政策也要明確學校應該做（但可以不做）的事。如果投訴問題要上報教育部做進一步考慮，學校要給予書面解釋。若校長和董事會的成員是投訴的對象，投訴程序應該設計相應的執行步驟。

注釋：

①主教教區是天主教、東正教、圣公會等基督宗教宗派的地區劃分，由數個堂區組成，并設有一位主教擔任最高領導者。英國共有44位教區主教還有數十位輔助主教。

參考文獻：

[1]UK Legislation. In Education Act 2002[EB/OL].http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2002/32/section/29， 2017-06-12.

[2][3]Department of Education. Best Practice Advice for School Complaints Procedures 2016： Departmental Advice for Maintained Schools， Maintained Nursery Schools and Local Authorities[EB/OL]. https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/489056/Best_Practice_Advice_ for_ School_Complaints_2016.pdf，2016-01-06.