2017年度國外國防工業與技術重大發展動向

美國：積極謀求能力領先

政府推進國防科技管理重大改革

2 0 1 7年8月1日，美國國防部部長馬蒂斯向國會參議院提交改革方案建議，將現在的國防部“采辦、技術與后勤副部長”拆分為“研究與工程副部長”和“采辦與保障副部長”。該方案經國會批準后將于2018年2月1日正式實施。這是冷戰后美國政府針對國防科技管理與裝備建設領域進行的一次重大改革，主要目的是期望通過調整國防部組織結構，推動技術創新能力大幅提升，維持美軍技術優勢。

本次改革的總體要求是“技術領先、成本經濟、運行有序”，首要任務是確定“研究與工程副部長”組織結構及職能，具體方案是對當前“采辦、技術與后勤副部長”管轄的17個管理部門進行如下調整：撤銷2個部門；將與國防科技相關的5個部門合并調整為3個部門，并新設2個部門，劃歸“研究與工程副部長”管理；將與裝備采辦相關的10個部門合并調整為7個部門，劃歸“采辦與保障副部長”管理。“研究與工程副部長”的主要職責是，制定國防部技術戰略，解決聯合作戰關鍵技術難題，快速交付技術解決方案；職級上僅次于國防部長和常務副部長，排名第三?！安赊k與保障副部長”的主要職責是，采辦經濟可承受的高性能武器系統，開展跨軍種物資準備，降低武器系統維護成本，實施核力量現代化、軍控、反大規模殺傷性武器項目的監管和政策制定；職級上在國防部排名第四。

從改革方案中可以看出，美國國防部國防科技管理職能將更加集中，組織結構將更加優化。

加強科技創新資源統籌管理。按照國會“掌握國防部全部科技創新資源”的要求，改革后，國防部與國防科技管理相關的職能全部劃歸“研究與工程副部長”（表1）。現由國防部長直接管理的戰略能力辦公室、國防創新試驗機構相關職能和投資計劃，現由制造與工業基礎政策辦公室管理的“制造技術”計劃和“美國制造”研究機構，現由小企業計劃辦公室管理的“小企業創新研究計劃”等，全部納入“研究與工程副部長”管理范疇。

優化科技管理組織結構。根據改革方案，國防部科技管理職能按“技術研究”和“技術應用”兩個方面進行整合，在“研究與工程副部長”下設置“研究與技術局”和“先期能力局”。前者負責制定技術發展戰略和投資策略，組織國防部實驗室和技術團隊開展技術研究，確保美軍戰場技術優勢；后者負責樣機開發和試驗，研判和分析技術對作戰能力的影響，控制技術風險，及時高質高效地完成技術概念向型號轉化。此舉將有效消除管理分散、職能交叉重疊的問題，使管理界面更加清晰。

突出科技發展戰略研判。在“研究與工程副部長”下，設立戰略情報分析小組，研判敵方作戰優勢和劣勢，分析美軍作戰能力，跟蹤全球技術發展趨勢，評估潛在和新興威脅及未來技術發展機遇，為國防部科研預算制定和項目決策提供建議。

美國政府在20世紀50年代至70年代末，曾設立過國防部副部長甚至更高級別的國防科技管理部門，為美國大力推進國防科技創新、在“兩極爭霸”中占據軍事優勢，提供了管理體制保障。當前，在世界主要國家軍事能力差距日益縮小的形勢下，美國政府再度強化國防科技集中統一管理，對其持續保持軍事技術優勢具有重大影響。

特朗普政府謀求提振國防工業能力

2 0 1 7年7月和9月，美國國會參眾兩院分別通過了特朗普政府提交的2018財年國防預算案，批準金額均超過6900億美元，超過2017財年實際預算18%，增幅創近10年新高。自特朗普政府上臺以來，還采取了加強核力量建設、增加海軍艦艇數量、加強工業能力評估等一系列措施，謀求大力提振美國國防工業能力。

加大技術研發支持力度。2018財年預算案中，用于科研、開發、試驗與評估的經費達833億美元，比上一財年增加91億美元，增幅超過12%。這些經費將主要用于支持導彈防御、B-21轟炸機、“哥倫比亞”級核潛艇、F-35戰斗機、“全球鷹”無人機等先進裝備技術研發。特朗普政府雖不再強調奧巴馬政府提出的“第三次抵消戰略”，但對該戰略下的高速打擊武器和激光武器、低成本無人系統、電磁頻譜作戰等顛覆性技術發展，仍給予重點支持。

加強核力量建設。2017年8月，特朗普政府重申為核武庫和導彈防御系統投入大量資金，并啟動核武器現代化重點項目。2017年8月21日和23日，美國空軍分別與諾格公司、波音公司、洛馬公司、雷聲公司簽訂四份合同，合同總金額為25億美元，用于開發“民兵”洲際彈道導彈替代系統以及可攜帶核彈頭的巡航導彈。2018財年國防預算案中，為核彈頭庫存維護和現代化以及核軍工能力建設安排了超過100億美元經費，比2017財年撥付額增長了約16%。

表1 美國國防科技管理機構調整改革前后對照表

大幅增加海軍艦艇數量。冷戰后，美國海軍規模不斷縮小，艦艇數量從1994年的404艘下降至當前的273艘。2016年12月，美國海軍發布兵力結構評估報告，提出在2030年前將艦艇數量增至355艘，增幅達30%。這一目標已獲特朗普政府認可。新增艦艇中，航母1艘（總數達12艘），水面主戰艦艇16艘（總數達104艘），攻擊型核潛艇18艘（總數達66艘），兩棲攻擊艦4艘（總數達38艘）。

2018財年預算案中，海軍裝備采購經費達495億美元，較2017財年增長12.5%。這些經費將主要用于采購1艘“福特”級航母、2艘DDG-51驅逐艦、2艘“弗吉尼亞”級攻擊型核潛艇和1艘近海戰斗艦等。

查找國防工業能力短板。2017年7月21日，特朗普簽署“評估與強化美國制造業、國防工業基礎及供應鏈恢復能力”總統令，指出2000年以來美國制造業領域損失了6萬余家工廠和近500萬個工作崗位，嚴重削弱了美國國防工業基礎。為綜合分析美國國防工業優劣勢，研判國防供應鏈健康狀況，總統令要求開展聯合評估。

本次評估是美國近年來發動政府部門最多的一次國防工業能力評估，由國防部牽頭，商務部、勞工部、能源部、國土安全部等多個部門參與。國家情報總監、總統國家安全事務助理、總統經濟政策顧問、貿易與工業政策辦公室主任等為評估提供咨詢服務。

評估的重點：一是確認維系國家安全所必需的軍民用物資、原材料和其他產品，以及相關生產能力，特別是急需能力；二是確認可能影響上述產品供應鏈的經濟危機、自然災害等突發事件；三是評估國防科研生產能力，以及面臨突發事件時的自我恢復能力；四是確認國防科研生產能力及供應鏈的薄弱環節；五是提出應對策略和相關政策建議。

強化航天優勢

為應對國際競爭日趨激烈、太空沖突“不可避免”等外部挑戰，解決軍民管理機構間難以有效協調、缺乏長期穩定的載人太空探索戰略等內部問題，2017年，美國加強頂層統籌協調，強化軍民戰略與政策牽引，多舉措強化航天優勢。

重建國家航天委員會，強化航天發展頂層統籌。2017年6月，美國重建“國家航天委員會”。該委員會由副總統任主席，成員包括國務卿、國防部長、國家情報總監、國家航空航天局局長、商務部長、交通部長、白宮管理與預算辦公室主任、參聯會主席等。主要職責：一是制定統一的國家航天戰略和政策，對航天活動實施頂層牽引，確保軍民航天發展與國家總體戰略一致；二是協調航天重大事務，促進軍民航天管理部門間的密切合作與協同，解決重大政策分歧。

調整軍事航天政策，確保強對抗環境下的軍事航天能力。美國國防部于2016年11月發布新版《航天政策》。該政策堅持控制太空的一貫立場，強調自由進出和利用太空至關重要；重申蓄意干擾美國太空系統及其基礎設施等同于侵犯美國主權，美國將調動國家權利全部要素確保太空安全。主要調整：一是要求從發展規劃、航天部隊建設、作戰指揮控制三個方面，確保航天能力與陸?？盏溶娛履芰θ诤?，提高太空力量對軍事行動的支援能力；二是首次將在強對抗環境下確保航天能力作為優先事項，要求從需求生成到作戰使用，全面保障軍事航天能力頑存和有效，根據任務重要程度設定航天裝備頑存和有效性等級，指導航天裝備技術發展和應用。等級一：要求航天裝備在不同級別沖突中必須存活可用，適用于天基導彈預警、戰略通信等。等級二：允許航天裝備部分受損或服務暫時、局部中斷，但能快速恢復，適用于天基戰術通信等。等級三：允許航天裝備全部損失，但可按需重建，適用于軍用電視廣播和互聯網接入等。

美國從提升強對抗環境下航天作戰能力、確保航天裝備頑存有效兩個方面，加強對軍事航天能力、裝備和技術發展的指導，期望在強對抗環境下確保軍事航天優勢。

確定載人深空探索長遠目標，確保太空探索領先地位。特朗普總統于2017年3月簽署的《國家航空航天局過渡授權法案》，將載人火星及更遠空間探索作為長遠目標；10月宣布重返月球，明確將月球作為載人火星及更遠空間探索的跳板和演練基地，將載人探月作為與商業界、國際伙伴合作的橋梁。在能力建設和技術發展層面已確定的主要措施有：一是支持國際空間站運行至2024年以后，并用于試驗和驗證載人深空探索技術和能力；二是推動重型運載火箭和載人飛船發展，計劃于2019年開展首次無人飛行驗證，2021年起持續開展載人地月空間飛行，逐步實現載人火星探測；三是繼續推進新一輪火星巡視探測及后續采樣返回任務，為載人火星探測驗證技術、勘測環境和資源；四是建立太空探索新技術體系，實現核心技術和能力新跨越。

美國期望通過載人火星及更遠空間探索，牽引核心能力和技術發展，確保長期在太空探索領域處于領先地位。

日本：大幅提高國防科技創新支持力度

2017年1月和8月，日本防衛省分別公布了2017年度“安全保障技術研究推進制度”預算及新項目批復情況?！坝媱潯痹陬A算和項目類別兩方面做出重大調整：預算規模達110億日元，是2016年的18倍，以進一步吸引全社會力量參與國防科技創新；新增S類項目（表2），以促進研究機構間相互協作。此舉表明，日本正逐步加大國防戰略前沿領域的科研投資力度，以期快速形成軍事技術優勢。

近年來，受經濟狀況影響，日本政府對國防科研的投資有所降低，本土裝備采購數量不斷減少，加之大型軍工企業經營不善，致使日本國防科技創新乏力。為扭轉這一局面，挖掘社會力量參與國防科技創新潛力，2015年7月，日本政府首次在國防領域設立面向全社會的專項科技創新計劃——“安全保障技術研究推進制度”，主要支持可大幅提升裝備性能的關鍵技術、催生新概念裝備的創新性技術以及可快速軍事應用的戰略前沿技術?！坝媱潯庇煞佬l省防衛裝備廳管理，效仿美國DARPA運作模式，向大學、企業、國立研究機構等公開征集科研項目并選拔項目牽頭人。

2015年和2016年，“計劃”年度總經費分別為3億和6億日元，支持A、B兩類共19個項目。這些項目單項年度經費一般不超過3900萬日元和1300萬日元，由一家機構獨立完成，研究周期為1～3年，跨年項目每年簽訂一次合同，經費當年撥付。19個項目主要涉及先進通信、材料、機械控制等技術領域。

表2 2017年新增6個S類項目基本情況

為鼓勵政府、大學、企業等機構開展跨領域聯合研究，進一步加大國防科技創新支持力度，2017年“計劃”新增S類項目。S類項目單項總經費最高可達20億日元，至少由兩家機構聯合完成，研究周期一般不超過5年，立項當年簽訂一次性合同，經費逐年撥付。

2017年“計劃”批復的總額為110億日元的新項目中，S類項目6個（表2），總經費100億日元（2017年度經費12億日元）；其余10億日元支持8個新增A、B類項目，以及前兩年延續的A、B類項目。新增項目覆蓋了高超聲速、耐高溫材料、水下探測、儲能、新型元器件等技術領域。

此前，日本受戰后體制限制，政府國防科研經費主要支持防衛省原技術研究本部（2015年并入防衛省防衛裝備廳）的國防科研。三菱重工、東芝等大型私有企業承擔國防科研任務時，需先行墊資，再通過裝備采辦合同收回科研成本?！坝媱潯钡慕ⅲw現了日本以政府為主導，調動全社會力量，構建“正常國家化”的國防科研創新體系的意圖。隨著S類項目的設置和推進，今后“計劃”年度經費規模有望維持在百億日元級，并不斷增加。此外，日本政府正考慮邀請美國等國家參與“計劃”實施，以期得到更多的資金支持。

歐盟：預算首次支持防務工業合作

2017年6月7日，歐盟委員會宣布設立“歐洲防務基金”，資助歐盟成員國聯合開展防務裝備技術研發及裝備采購。這是歐盟預算首次用于支持歐洲防務工業合作，有望成為推動歐洲安全與防務一體化的重要引擎。

2006年以來，歐盟成員國國防預算不斷削減，國防開支總額到2015年已減少至2000億歐元，降幅超過10%，國防科研總投入降幅超過26%，裝備采購總投入降幅超過14%，嚴重影響了歐洲整體防務能力的提升。雖然歐盟采取了多項措施促進成員國之間的防務合作，但效果不佳。成員國聯合研究與技術投入長期低于2億歐元，占研究與技術總投入比例不足10%。聯合裝備采購費投入近年來降至50億歐元以下，占裝備采購費總投入比例不足20%。據歐盟委員會估算，成員國由于缺乏防務和安全領域合作導致每年重復投資多達250億～1000億歐元。為此，歐盟委員會提出設立歐洲防務基金，大幅增加歐洲整體防務開支中合作性計劃的份額，推動建設有競爭力的跨國供應鏈。

歐洲防務基金包括“科研基金”和“能力基金”（表3）。科研基金投向至少三個成員國參與的防務技術領域的基礎性研究項目，涵蓋成員國共同確定的電子、超材料、信息安全和機器人等優先領域。能力基金投向至少兩個成員國的不少于三家公司參與的處于技術研發和產品研制階段的裝備合作項目，支持高端產品和技術的聯合開發及先進商用技術轉軍用項目。能力基金的部分資金用于支持中小企業參與跨國項目，幫助這些企業融入歐洲防務供應鏈。

歐洲防務基金具有以下優勢：一是層次高。由歐盟委員會直接領導防務工業合作事務，可對歐洲防務力量和資源進行有效規劃與整合，并使用歐盟預算資助，資金來源更穩定、可靠。二是規模大。在歐洲范圍內，每年5億歐元的科研基金規模僅次于法國年度研究與技術投入，每年10億歐元的能力基金規模僅次于英、法、德、意、波蘭等國年度裝備開發與采購投入。若考慮基金杠桿撬動作用，帶動的經費規模將更大。三是效力強。歐盟委員會已形成“防務工業發展計劃”的法律性草案，歐洲議會通過后，將成為正式法律文件。這與此前歐防局頒布的“防務采購行為準則”“合作與共享行為準則”等不具法律約束力的行為準則相比，效力更高。

歐洲防務基金有助于實現成員國合作規范化，有效降低國防開支減少帶來的軍事優勢弱化風險，避免重復建設和資金低效率配置，提升歐洲戰略防務能力整體優勢和自主化水平，將為建立更加穩固的歐洲安全與防務聯盟提供強有力支撐。

表3 歐洲防務基金整體情況

印度：扶持大型私有企業助力本土國防工業

2017年6月，印度國防部發布《利用“戰略合作伙伴”振興國防工業生態系統》報告，提出將在潛艇、戰斗機、直升機、裝甲車輛四個領域，各遴選一家本土大型私有企業作為“戰略合作伙伴”，培養成為掌握核心技術的系統集成商，作為國防工業體系的重要組成部分，與國有軍工企業和科研機構一起，共同推動印度本土國防科研生產能力水平提升。該報告是2016年3月發布的《國防采購程序》的進一步完善，也是2016年4月發布的《關于選擇戰略合作伙伴報告》的進一步深化和落地。

為“戰略合作伙伴”設定嚴格選擇標準。印度國防部在治理結構、技術實力、財務能力等方面，對“戰略合作伙伴”提出了嚴格的選擇標準。治理結構方面，企業的國內所持股份須超過50%，首席執行官和絕大多數董事會成員必須為印度公民。股權或所有權的變更，必須經國防部批準。技術實力方面，企業必須在系統集成、技術多元化、研制試驗等能力上有明顯優勢。財務能力方面，企業營業額、凈值、財務評級等指標必須滿足各領域意向書/招標書要求。

目前，印度國防部已明確四個領域“戰略合作伙伴”的技術實力：潛艇領域，至少有一座能建造排水量3000噸、長90米潛艇的干船塢，并滿足至少兩艘潛艇的停泊和維修需求；戰斗機及直升機領域，有飛機生產和裝配廠房、飛機維修機庫、飛行試驗場地，具備飛機復合材料部件的加工能力；裝甲車輛領域，有車輛機動性測試場地，具備復雜系統集成和驗證能力，擁有金屬和復合材料加工設備。

加強對“戰略合作伙伴”長期投資和監管。印度國防部將在生產設備、基礎設施、人力資源、研發活動等方面給予“戰略合作伙伴”必要的長期投資?！皯鹇院献骰锇椤表氈贫鞔_的產能提升和技術發展路線圖，并接受國防部在基礎設施建設、供應商管理、人才培養、研發能力發展等方面的定期評估，通過評估才能獲得國防部合同。

將“戰略合作伙伴”培養成為系統集成商?！皯鹇院献骰锇椤背秊閲熊姽て髽I提供配套外，還要成為系統集成商，發揮技術引進橋梁和產業帶動作用。主要任務是發展和掌握核心技術，特別是要利用與國外合作的便利，加快先進技術的引進和轉化。在與國外原始設備制造商合作中，“戰略合作伙伴”必須獲得技術轉讓并實現人才聯合培養?！皯鹇院献骰锇椤边x用的配套設備，85%～90%須由本土企業生產，并加強與中小微企業合作，帶動相關產業集群發展。

目前，印度海軍已開始為潛艇尋找“戰略合作伙伴”。在2017年6月公布的總價值超過300億美元的潛艇和軍艦項目招標中，希望由“戰略合作伙伴”承擔價值90億美元的P-75I潛艇研制項目。未來，印度國防部還將在更多領域篩選和扶持“戰略合作伙伴”，并推動國防研究與發展組織、國有軍工企業與“戰略合作伙伴”簽訂技術轉讓和合作協議，加快先進技術在國防科研生產中的應用，提升本土國防工業能力。