國外軍民融合風險防控的做法及啟示

李伯亭

世界主要軍事強國在軍民融合已形成各具特色的不同模式，在軍民融合風險防控方面也有不少值得借鑒的做法，其中，美國最具有代表性。

主要做法

發布頂層戰略規劃，引領國防工業企業發展

定期發布頂層戰略文件，對國防工業企業發展進行戰略引導。美國的戰略文件體系最為完善，《國家安全戰略》是美國國家戰略的頂層文件，與《國家防務戰略》《四年防務審議報告》《國家軍事戰略》共同構成國家層面的戰略文件體系。美國國防部和各軍種也根據形勢發展與需要，針對特定領域或方向發布導向性很強的戰略性文件。如為了應對未來網絡空間挑戰，2015年，美國國防部頒布了《美國國防部賽博戰略》，該戰略為未來5年國防部賽博活動與使命任務設定了戰略目標與方向重點。同年，美國空軍頒布了《美空軍戰略總規劃》公開版，這是美國空軍的中期戰略規劃，也是美國空軍未來20年發展的行動指南。這些頂層戰略文件的制定和發布，不僅為美國軍隊未來的建設而且為美國國防工業的發展提供了指南。

制定國防科研和武器裝備發展規劃或計劃指南，強化對國防工業企業的需求牽引。美軍通過規劃計劃預算與執行系統，每年制定與更新國防科研和武器裝備發展規劃計劃文件，以此牽引國防工業企業發展。如為了使國防工業企業準確把握國防制造技術的方向，美國國防部于2015年發布了“國防制造科學與技術項目指南”，明確了先進推進制造技術、提升雷達及電子戰系統經濟性的制造技術、透明陶瓷制造技術、共用技術作為美國國防部2016年重點支持的四大領域。

大力維護和推進競爭，確保國防工業基礎活力

建立需求信息發布機制，擴大競爭范圍。美軍從20世紀90年代開始，就建立了“國防部采辦機會網”等信息發布平臺，及時發布除高度機密外的國防采購信息；美國國防部還建立了網站，及時發布國防部技術研發需求及各實驗室研發成果。歐盟也建立了面向歐盟各國企業的電子系統，及時發布防務合同招標公告等信息。

建立競爭保護機制，維護競爭環境。美軍的裝備采辦競爭保護機制主要包括反壟斷審查制度和反不正當競爭機制，其主要法律依據是《謝爾曼法》《克萊頓法》和《聯邦貿易委員會法》等聯邦法規，通過這些法規對壟斷和限制競爭等行為進行約束，并對固定價格、價格歧視、搭售、商業賄賂、欺詐等不正當競爭行為進行限制。為了創造和維持競爭環境，2014年8月，美國國防部負責采辦、技術與后勤的副部長辦公室又專門發布了《創造和維持國防部供應與服務競爭環境指南》，根據技術發展和采辦改革的要求，提出了創造和維持競爭的一系列措施、技巧和范例。

實施分類分層次競爭，構筑競爭體系。美國和歐洲各國均具備較完善的分類競爭體系，主戰裝備基本都有兩家以上企業進行競爭。各國政府還要求大型承包商采用分包模式，構筑分層次競爭體系。根據美國《武器系統采辦改革法案》的規定，競爭性樣機制造是重大國防采辦項目的強制性要求，即使在系統層面不可行，也必須在重要子系統層面實行。目前，美國軍工企業已形成主承包商、分包商和零部件原材料供應商三個層次。

鼓勵小企業參與競爭，增強創新活力。美國和歐洲各國均把中小企業看作是技術創新的主要力量，積極采取措施鼓勵其參與國防科研和武器裝備建設。如美國通過國防采購挑戰計劃、小企業創新研究計劃促進小企業參與分包項目的競爭；使用跨部門公告招標，闡明需求而不規定實現方案以鼓勵競爭；使用法律授權、合作協議或其他交易方式等非合同工具鼓勵小企業參與國防采辦項目。

定期對國防工業的基礎和能力進行評估，確保關鍵能力和供應鏈的安全可控

根據美國法典第10卷第2504條要求，國防部每年向國會提交《年度工業能力評估報告》，報告是美國制定國防工業政策、編制國防部下一財年預算以及進行國防工業能力調整的重要決策依據。美國國防部和商務部每年都會對供應商基礎是否滿足未來5年國防需求進行評估，美軍各軍兵種每年也會針對具體的武器裝備采辦項目進行工業能力基礎和供應鏈的評估。

為了進一步深化和完善國防工業能力評估，美國國防部于2011年啟動了一項新計劃：通過對工業基礎的“逐行業逐層級”評估，使每個部類中的關鍵項目從原材料到最終產品的供應鏈層級風險透明化，旨在辨析國防工業的關鍵薄弱環節、探察工業基礎各部類、各層級之間的關系，對國防工業基礎供應鏈（尤其較低層級供應商）進行風險預警，從而使國防部能夠識別對國防安全至關重要的關鍵部類和層級，改進供應鏈管理，為國防部的管理投資和政策導向提供有效的信息支持。如2014年，美國國防部、美國國防后勤局聯合美商務部產業與安全局就“美國碳纖維復合材料供應鏈網絡的發展狀況及其競爭性”進行評估，并于2015年11月發布了《美國戰略材料供應鏈評估：碳纖維復合材料》的評估報告。

資格審查與績效評估相結合，對承包商進行有效把控

實行資格審查制度。美國主要實行面向市場競爭的承包商資格認證注冊制度、合格廠商名錄制度和質量認證制度等。這種制度重視對企業產品的審查，并結合以往業績評估，對承包商形成監督和管控。俄羅斯采用許可證制度，凡承擔軍品任務的承包商，必須具有許可證。

建立績效評估機制。一方面國會對軍工企業重大國防科研和武器裝備研制項目進行評估監督，審核項目進展、經費使用效益和項目綜合績效等；另一方面軍方合同管理部門或派駐軍代表也會對承包商業績進行實時跟蹤，將合同履行監督貫穿于全壽命各階段。美國國防部還對承包商以往履行合同情況進行評估，把結果作為選擇承包商的基本依據之一。

建立軍民通用的標準體系，確保配套供應商有效兼容

“民用標準優先”是世界軍事強國推進軍民一體化的重要舉措。美國近些年來對軍用標準進行了重大改革，改革的方向就是改變過去較為封閉獨立的軍用標準體系，更多依靠民用標準為武器裝備建設服務。改革要點是：在標準使用順序上，將采用非政府標準放在第一順序；簡化審核采用民用標準的程序，使更多的民用標準及時被國防部采用；發布標準化指導性文件，把國防部的要求反映到民用標準中去，形成軍民通用標準。美國國防部對3萬余件軍用標準逐件審查，有些已被取消、修改或以民用標準取代，有些則由指令性文件變為指導性文件。通過實施軍標與民標統一，進一步提升了美國軍民一體化的能力和水平，為維持美國國防科技和武器裝備領先優勢提供了有力保障。

借鑒啟示

加強戰略層面的引領和指導，避免企業走彎路

需求牽引既是國防科技工業發展的重要原則，也是推動軍民融合發展的關鍵。國家通過制定國防科技和武器裝備發展戰略規劃，在確保國家安全的前提下，通過技術降密處理或通過不同版本的形式，盡可能地在最大范圍內及時發布，可以有效引導包括民營企業在內的各參軍主體合理配置創新資源，避免企業參軍盲目性和走彎路，降低軍民融合風險。

要建立國防工業能力評估制度，確保供應鏈體系的安全可控

通過建立基于整個國家科技和工業基礎的國防科技工業能力評估制度，分行業、分專業進行逐層級的供應鏈能力評估，可及時發現國防科技工業發展存在的問題和隱患，為政府投資、能力監管和能力調整提供決策支撐，保證武器裝備建設供應鏈體系的安全可控，有效降低武器裝備建設風險。

要實施準入管理和信譽評價相結合，實現市場有效監管和資源有效配置的統一

準入管理側重考察的是參與主體的實力或能力問題，其作用是圈定資源配置范圍；而信譽評價則側重參與主體承擔項目后的實際表現，其作用是確保資源配置在高效企業，二者相輔相成。準入管理必須和信譽評價相結合，才能實現市場有效監管和資源高效配置的統一。

要實施軍民通用標準戰略，實現軍民技術無縫對接并降低融合成本

依靠民用標準為軍用服務，實施軍民通用標準戰略，是實現軍民技術雙向轉移和良性互動的重要基礎與保障，它可以有效降低軍民融合成本，提高軍民融合的質量和水平。要加快推進軍民通用標準化工程，嚴格軍用標準的使用范圍和條件，能使用民用標準并滿足要求的，不再使用軍用標準。（國防科技工業企業協會）