中國食品安全追溯制度的構建探討

李佳潔，任雅楠，王艷君，馬婉禎

（中國人民大學農業與農村發展學院，北京 100872）

食品追溯制度起源于1997年，由歐盟為應對“瘋牛病”問題而提出在牛肉供應鏈中實施[1-2]。之后，食品安全追溯制度作為加強食品安全信息傳遞、降低食品安全風險的手段，被世界各國普遍采納和推廣，并通過立法的形式確立下來[3-6]。建立和發展食品安全追溯制度是國際發展的趨勢，是保證食品安全的必然。

我國早在2001年就已經開始認識到建立食品安全追溯制度的必要性，特別是近幾年對這項制度的重視程度不斷增加，2013年11月黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出要“建立食品原產地可追溯制度和質量標識制度”；2014、2015年3月李克強總理作的政府工作報告中均明確提出要“建立從生產加工到流通消費的可追溯體系”、“建立健全消費品質量安全監管、追溯、召回制度”。“國家建立食品安全全程追溯制度”在2015年被正式寫入新《食品安全法》法中并專款規定。2016年1月，國務院辦公廳發布了《關于加快推進重要產品追溯體系建設的意見》（國辦發〔2015〕95號），再次強調了應加快應用現代信息技術建設食用農產品、食品追溯體系。2016年4月，食品藥品監管總局起草了《關于進一步完善食品藥品追溯體系的意見》，并向社會公開征求意見。以上無一不展示出國家對食品安全追溯制度及體系建設的重視，食品安全追溯制度已作為食品安全治理中的重要制度被確立下來。

然而經過十多年的發展，我國食品安全追溯制度的構建仍處于起步階段，國家及地方在建立食品安全追溯制度過程中面臨多重困難。本研究在梳理我國食品安全追溯制度發展現狀的基礎上，將重點探討當前食品安全追溯制度構建過程中存在的問題及挑戰，并提出構建思路。

1 中國食品安全追溯系統建立及應用現狀

根據食品（農產品）追溯系統內的信息交互方式的不同，可以將追溯系統分為兩種形式：其一，相關產品的追溯信息保存于企業內部，供應鏈中各參與主體及相關利益者遵循既定的追溯規則，實現供應鏈條中信息的逐級傳遞，這種信息交互方式稱為鏈條式傳遞，這樣所形成的追溯系統是以企業為主導建立的；其二，將產品相關信息保存在第三方（信息中心），由第三方負責，對鏈條內的追溯信息進行統一的管理，以滿足相關參與方、監管部門以及消費者的多方追溯需求，這種信息交互方式稱為共享式傳遞，這樣所形成的追溯系統可由政府或行業協會等第三方為主導建立[7]。我國過去10余年在國家和地方所建立的眾多食品（農產品）安全追溯系統主要以共享式傳遞為主，主要由各級政府及行政部門主導開發建立一定領域范圍內的追溯信息平臺。

我國最早在2004年就已經開始由政府主導嘗試建立食品追溯系統，國家農業部、食品藥品監管總局、國家條碼推進工程辦公室等先后開展了一批食品（農產品）安全追溯系統的試點示范工程，例如山東壽光“蔬菜安全可追溯性信息系統研究及應用示范工程”等。之后的10余年間，國家陸續啟動了多項追溯系統建設項目，例如，2008年農業部啟動了“農墾農產品質量追溯系統建設項目”[8]；2010年商務部啟動了“肉菜流通追溯體系建設項目”[9]；2013年國家質檢總局下屬單位中國物品編碼中心建立了國家食品安全追溯平臺[10]；2016年4月農產品質量安全追溯管理信息平臺建設項目正式進入實施階段[11]等。

除了中央政府在國家層面建立統一的追溯系統以外，過去的10多年更是各地方建設食品追溯系統的活躍期，除了多地政府配合農墾系統、商務部建立的中央系統下的追溯子系統以外，還自建了多個食品及食用農產品安全追溯系統，例如“北京市農業局食用農產品質量安全追溯系統”[12]、“江蘇省農產品質量安全追溯系統”[13]、“陜西省榆林市農產品質量安全監管追溯系統”[14]、“四川省農產品質量安全追溯系統”[15]、“福建省廈門市農產品質量安全追溯系統”[16]等。在中央政府的財政扶持及地方配套資金的支持下，地方政府十分重視食品安全追溯系統的建設和推進，積極性很高，并且紛紛將建立追溯系統視為提升監管效率、改善當地食品安全狀況的重大舉措來推進。

不可否認，我國國家及地方共享式食品追溯系統建設經過10多年的發展，在項目規劃、硬軟件設施建設、標準制定以及相關方面的科學研究均取得了顯著的成效[17-19]。然而，在系統建設過程中，各地政府部門耗費了大量的資源用于搭建追溯平臺，追求一體化交易機、溯源電子秤等硬件設備的配備，提高軟件智能化程度和增加基礎設施的建設；在巨大的投入下，追溯系統是否被實施并維持良好的運作，能否及時發現食品安全隱患，能否發揮預期的作用，是值得深入探索的問題。

2 中國食品安全追溯系統建立及應用中面臨的問題

美國學者Golan依據追溯系統的自身特點設定了衡量追溯系統實施效力的3 個標準：寬度、深度和精確度；其中寬度用于描述追溯系統記錄信息的數量，深度用于描述系統向前或向后能追溯的距離，精確度用于描述系統能夠準確確定問題源頭或產品某種特性的能力[20]。如果使用這3 個標準來衡量我國目前主要的食品安全追溯系統模式——政府主導共享式系統的實施效力，可探究出其背后存在的主要問題，下面分別予以闡述。

2.1 政府有限投入限制追溯系統的寬度

由于目前國家及地方共享式追溯系統多基于建立電子信息化平臺并進行各類信息的采集，系統對技術的要求貫穿始終，需要信息平臺建設與維護、檢測設備購置、終端信息采集設備建設與維護、軟件開發等技術投入和資金投入，而且這樣的投入是一個長期持續的過程，否則難以保證系統的正常運行。根據筆者對陜西省某市農產品追溯系統的調研發現，當地政府需要為試點農業合作社提供所有的技術設備支持，包括建立產品農藥殘留自檢速測室、配備農殘速測儀等檢測設備、搭建產品追溯平臺及向生產基地企業配備二維碼打印機、針式打印機、掃描槍、電腦等設備。另一方面，電子信息化追溯系統的技術性決定了對操作人員進行技術指導和知識普及的重要意義，這也需要政府對各環節追溯主體進行信息采集、系統維護培訓等進行人力投入，特別是源頭的初級農產品生產者，由于其普遍存在文化程度較低的情況，缺乏對追溯系統的概念認識，不懂得如何操作相關設備和信息輸入；因此需要政府持續的扶持和指導，甚至政府可能需要幫助聘請專業技術人員專門進行系統維護。政府對追溯系統在人力、物力、財力方面均需要進行大量持續的投入，因此項目支持是推動追溯體系建設的重要保障[21]。而目前情況是，政府通常一次性投資追溯系統的前期建設，但對后期維護和運營的投入有限，例如，四川省從2010年起正式啟動可追溯系統建設以后，縣對每個項目補助資金僅5萬 元，投入不足難以保持系統的正常運行和充分利用[22]。因此，政府對追溯系統的有限投入限制了追溯系統的持續運行和有效利用，限制了追溯系統中信息記錄的可持續性和數量保證，限制了追溯系統的寬度。

2.2 政府的監管職能限制追溯系統的深度

2013年國務院對食品藥品監督管理職能和機構進行了改革，規定對食用農產品質量安全實施分段監管模式，農業監管部門履行食用農產品從種植養殖到進入批發、零售市場或生產加工企業前的監管職責，食品藥品監管部門履行食用農產品進入批發、零售市場或生產加工企業后的監管職責。分段監管的職能劃分在一定程度上限制了食用農產品追溯系統在整條供應鏈上建設的流暢性，特別是由農業行政部門獨立主導建設的農產品質量安全追溯系統，追溯深度僅限于從農田到進入外埠批發市場之前的范圍，影響了追溯的深度。2014年11月，農業部和食品藥品監管總局聯合發布了《關于加強食用農產品質量安全監督管理工作的意見》，提出兩部門應做好食用農產品質量安全追溯系統的有機銜接；新修訂的《食品安全法》第四十二條第四款也明確了“國務院食品藥品監督管理部門會同國務院農業行政等有關部門建立食品安全全程追溯協作機制”，然而系統如何共建仍在研究過程中。

另外，食品安全屬地監管也限制了地方級食品安全追溯系統的追溯深度，特別是食用農產品，多以大宗批發外銷為主，發送至全國各地批發市場，難以實現全程追溯，地方食品追溯系統之間難以協調，不能實現真正的信息共享，當出現食品安全問題時，單一系統很難發揮應有的作用。

2.3 企業缺乏參與動機制約追溯系統的精確度

國內外學者已經對企業建立追溯系統的動機、意愿、激勵因素和成本收益等方面進行了大量研究[23-27]，總體來說，企業參與共享式追溯系統缺乏參與動機，原因如下。1）企業加入共享式追溯系統所產生的成本和收益的平衡性決定了企業的參與動機。在政府補貼有限的情況下，追溯系統的運行無疑會增加供應鏈上各企業的標識購買、信息采集、錄入、查詢等額外成本[28-29]，食品、農產品生產企業缺乏開展食品安全追溯體系建設的內在經濟動力[30]。尤其是對于全國性的大型企業，則可能面臨被要求加入多地方追溯系統的局面，而各地追溯系統多自成體系，缺乏統一標準，企業需要應對多個追溯系統的要求，造成企業很大的困擾和額外負擔。如果此時加入追溯系統不能給企業帶來更高的溢價收益和品牌競爭力，將進一步抑制企業參與的積極性[31-32]。2）食品作為快速消費品，食品安全信息產生的速度快、信息量大；因此，為保證系統中大數據的完整性，監管部門會要求入網企業及時上傳食品安全信息至平臺上。例如，2015年7月上海市政府頒布的《上海市食品安全信息追溯管理辦法》中，詳細規定了相關食品（食用農產品）追溯生產企業、批發經營者、零售經營者、餐飲服務提供者應在追溯食品和食用農產品生產、交付后的24 h內將相關信息上傳至食品安全信息追溯平臺，及明確了違反規定后的法律責任。《北京市食品安全條例》（2012）第五十三條第二款也有類似規定——“食品和食用農產品生產經營者應當按照規定記錄和報送相關信息”。這些規定不僅增加了企業額外負擔，更重要的是，沒有企業愿意通過“自我揭短”的方式來方便政府監管，因此企業缺乏加入系統的動機。3）企業還會擔心上傳至官方數據庫中的內含重要商業秘密的檔案與標簽信息被不慎或惡意泄露，不情愿或抵制提供完整的追溯信息，也影響企業參與動機[33]。

因此，如果作為追溯信息核心提供者的企業缺乏參與動機和積極性，將極大地影響追溯系統信息的真實性和可靠性，制約追溯系統的精確度，導致較難建立完備而理想的食品安全追溯系統，而低效的系統更加難以為企業增值，從而形成惡性循環。

綜合以上三點可以看出，我國由政府主導的共享式食品安全追溯系統在現實發展過程中，在實現追溯寬度、深度和精確度方面均存在著系統性問題，理想與現實之間差距明顯，追溯系統實施效力受到制約。國家花費如此大的資源來建設食品安全追溯系統，卻沒有取得預期的效果，這十分值得反思。

追溯發力，制度先行。要想實現食品安全可追溯的目標，必須首先在立法層面上構建配套的制度體系，提高可追溯的強制性和約束力，建制度比建系統更緊迫更重要。

3 中國食品安全追溯制度的構建探討

3.1 中國食品安全追溯制度的構建步驟

2001年7月，上海市政府頒發了《上海市食用農產品安全監管暫行辦法》，其中第十六條指出“生產基地在生產活動中，應當建立質量記錄規程，記載農藥、肥料、獸藥、飼料和飼料添加劑使用以及防疫、檢疫等情況，保證產品的可追溯性”，這是最早將“追溯”制度化的地方性法規。但是，在之后10多年的時間里，我國食品安全追溯制度框架始終不明晰，無論是中央層面還是地方層面，我國目前追溯制度體系是不系統不連續的，對其的建立一直處于探索之中，相關部門規章及地方性法規中以“追溯體系建設管理辦法”類居多，構建中國食品安全追溯制度體系勢在必行。

2015年新修訂的《食品安全法》第四十二條第一次將“國家將建立食品安全全程追溯制度”寫入法中，在中國食品安全追溯制度構建中具有里程碑式的重大意義。但第四十二條中并沒有就如何建立追溯制度提出更明確的要求，第二、三款主要圍繞的還是建設追溯體系方面，包括國家鼓勵食品生產經營者采用信息化手段采集、留存生產經營信息，以及國務院食品藥品監督管理部門會同國務院農業行政等有關部門建立食品安全全程追溯協作機制等。然而，并不能說我國在法律層面沒有有關食品安全追溯制度的立法，實際上，我國《食品安全法》和《農產品質量安全法》兩大法律中，有很多有關追溯制度的“隱形”條款。因此，構建中國食品安全追溯制度，并非從零開始，而是應該充分重視這些“隱形”條款，讓其發展為中國食品安全全程追溯制度框架下的重要組成部分，并成為各部門各地方政府制定具體追溯制度和管理辦法的重要依據。

圖1 追溯系統的功能Fig.1 Functions of food safety traceability system

如圖1所示，追溯系統的基本功能是信息的記錄和共享，信息查詢和信息標識則屬于追溯系統的擴展功能，是基本功能的延展[34]。構建食品安全追溯制度的最核心目標應該是實現追溯的兩大基本功能——信息記錄和信息共享，即保障信息的完備性和準確傳遞性。只有保障了這兩點，才有可能去討論信息標識和信息查詢等擴展功能，例如建立追溯信息查詢平臺。所以，筆者認為構建食品安全追溯制度，可以分為以下三步走。

第一步，強制落實食品供應鏈各主體建立信息檔案制度。強制要求供應鏈上生產、加工、流通、銷售等各環節主體分別建立完備的信息檔案，包括生產信息檔案、出廠檢驗信息檔案、經營信息檔案等，信息記錄既可以是電子形式，也可以是紙質形式。《農產品質量安全法》（2006）第二十四條提出了“農產品生產企業和農民專業合作經濟組織應當建立農產品生產記錄”，并規定了相應的法律責任。《食品安全法》（2009）中有7項條款強制要求食品（農產品）生產者、經營者及進口商對與食品安全相關的信息進行記錄和標識，并規定了相應的法律責任。2015年新修訂的《食品安全法》中與追溯制度相關的條款增至12 條，其中增加了農業投入品生產記錄、食品銷售記錄、食品添加劑的出廠檢驗記錄、進貨查驗記錄及進口和銷售記錄、食用農產品進貨查驗記錄、入網食品經營者實名登記、餐飲具獨立包裝標識等多項要求。這些保障追溯信息完備的基本制度，必須予以強化并明確相關主體和監管方各自的責任和義務。

第二步，強制落實供應鏈各主體掌握其上下游企業信息的制度。上下游可追溯是實現供應鏈全程追溯的最低要求，而且已有研究表明，增強供應鏈中任一環節的可追溯性，對供應鏈上其他環節的企業提供更加安全的產品都具有促進作用[35]。根據前面的分析，就我國的國情而言，首先落實供應鏈各主體掌握其上下游企業信息的制度可能更好落地，如此既不會過多增加企業的額外負擔，也可以推進信息的傳遞性。相關信息包括進貨查驗信息記錄、銷售記錄、入網經營者實名登記信息等，信息記錄既可以是電子形式，也可以是紙質形式。《食品安全法》中的有關食品（農產品）進貨查驗記錄、銷售記錄、網絡經營者實名登記等條款，為建立實現供應鏈上下游信息傳遞制度提供了法律保障。

第三步，鼓勵推廣追溯電子技術和標簽化。在強制落實前兩步之后，可以鼓勵企業使用更先進的電子化追溯系統，提供一些軟性的指南性文件。條件成熟的情況下，方可建立共享式食品安全追溯平臺。

3.2 中國食品安全追溯制度下利益相關方的角色定位

3.2.1 政府

在食品安全追溯制度中，政府的角色不應該是追溯系統的建設者，而應該回歸到制度的建立者和制度落實者的角色定位上，這也是其本職。政府應保障追溯信息記錄完備性的強制制度的落實，不定期抽查企業記錄的完整性，懲罰違法者；應保障追溯信息記錄可用性的強制制度的落實，可進一步規定哪些信息是關鍵的追溯信息，制定標準化的信息記錄形式，應進一步規范社會信用體系，維護信息真實性，懲罰信息造假者。此外，政府還應為企業建立追溯系統提供良好環境，鼓勵大型企業實行可追溯系統建設，然后逐漸擴展到中小型企業[36]，應保障各環節主體上下游信息通暢性的強制制度的落實，保障處于食品供應鏈中下游的中小型加工、分銷企業的話語權，順利獲得上游供應商的食品安全相關信息。

因此，總體上說，政府的角色應該是建制度，而不是建系統；應該是企業記錄追溯信息的監督者，而非說服企業入網的建設者；應該是統一標準，督促企業實施標準，避免信息不統一，從而實現全鏈條的追溯。2014—2015年間，廣西壯族自治區、黑龍江省、青海省等食品藥品監督管理局先后公布了《廣西壯族自治區食品生產企業質量安全追溯管理制度（試行）》、《黑龍江省食品生產加工企業質量安全追溯管理制度（試行）》、《青海省食品生產企業質量安全追溯管理制度（試行）》，這些地方性規范文件較好地突出了追溯制度的核心內涵，在闡述各相關主體的權責利、鼓勵和支持食品生產加工企業采用信息化手段等方面，具有一定的借鑒意義。

3.2.2 企業

企業決定著信息記錄的完備程度和信息的可傳遞程度，應在食品安全追溯制度下處于主導地位。因此，食品安全追溯制度應強化企業是追溯責任主體的觀念，建立信息記錄制度不是可做可不做的事情，必須做，不做就違法。同時，應鼓勵企業自主建立更為完善的追溯系統，因為在“史上最嚴”的《食品安全法》下，建立完備的信息記錄可成為食品安全事件中免責的重要依據，在首負責任制下，也便于繼續追償。另外，敢于讓消費者來追溯的產品，一定是優質食品，建立追溯系統也可成為提升產品聲譽的手段。綜上，食品安全追溯制度既應強化企業的主體責任意識，也應注意調動企業的積極性，例如可以鼓勵企業參與追溯信息標準化的制定等，實現良性發展。

3.2.3 行業協會

行業協會作為第三方組織，應成為政府與企業的橋梁，輔助制度落實。同時，行業協會可以成為共享式追溯系統的建設者，從促進產業健康發展的角度建設追溯系統。貼了追溯標識的同類產品的安全更有保障，更有競爭力，從而可吸引更多的優質企業加入追溯系統[37]。

3.2.4 消費者

消費者對追溯食品的購買意愿已被廣泛研究[38-43]。消費者影響市場，市場影響企業，因此消費者在追溯制度構建中也占有很重要的地位，只是一直以來消費者對追溯概念的了解并不多[44-45]，或者在終端掃碼之后，并沒有發現期望的信息量，影響了其對追溯系統的印象。在這方面，追溯制度也要注重對消費者力量的挖掘和引導，讓消費者成為追溯制度的推動者和監督者。

4 結 語

我國在食品安全追溯制度的構建過程中走了一些彎路，但食品安全追溯制度作為食品安全治理的重要手段之一，仍具有不可替代的作用和功能，因此應對制度建設予以充分重視。實現食品可追溯需要政府、企業、行業組織等多方協同努力才能實現。企業是建立追溯系統的主體，是追溯信息的記錄者和傳遞者，而政府是信息記錄和傳遞有效進行的保障者，通過制定制度來規范相關行為。追溯系統建設需要技術，但技術并不是核心，制度是核心。光有制度還不夠，還需要有統一的標準來確保信息互聯互通，避免各自為戰，形成信息孤島。從頂層立法明確權責、制定配套制度、對制度實施反饋結果進行總結和改進，才是當前發展食品安全追溯制度亟需進行的工作。

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