協同治理視角下流域跨界水污染防治模式的構建
——以引灤入津工程水污染防治為例

葛 麗 婷

(河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211100)

流域跨界水污染防治問題，是當前我國生態保護和環境治理的重要問題，也是協調區域經濟發展和共享區域綠色發展成果的重大問題。依據《中國人民共和國水法》第十二條“國家對水資源實行流域管理和行政區域管理相結合的管理體制”，為加強對流域跨界水資源的管理和保護，我國特別設立了7大流域管理機構，作為水利部的派出機關，主要負責水量管理工作，并在業務處理方面接受環保部的指導，其本身不具備流域整體規劃權力。《環境保護法》指出，流域水污染防治交由流域內各地方政府治理，遵循屬地化治理原則。從流域水環境的自然屬性看，水資源具備自然流動性，流域是一個自成系統的整體[1]。屬地化管理方式割裂了流域水污染治理的整體性。流域內尤其是上游地區的點源污染或面源污染都會造成中下游地區水質受污染的破壞性結果。從流域水環境的社會屬性看，流域上下游行政區在經濟水平和社會建設等方面存在差異，擁有區位優勢的上游政府通常會采取成本最小化和收益最大化的方式轉移水污染負外部性，影響了整個流域的可持續發展。因此，必須以流域為基本單元開展區域協同和部門協同[2]。從公共經濟學角度看，流域水資源作為準公共物品，其非排他性和競爭性更容易造成“公地悲劇”[3]。然而，跨流域調水工程實則為流域跨界水污染問題引起重視創造了釋放的端口。調水工程作為跨流域調水的載體，流域水資源的水體污染直接影響了跨流域調水的水量水質，實則將流域水污染的外部成本更加集中于特定人群。當因負外部效應而利益受損的對象得以明確，流域水污染問題更易成為公眾關注的焦點。“引灤入津”作為關乎天津市千萬人口飲水用水大局的重要調水工程，海河流域水污染的防護治理工作尤其重要。文章以“引灤入津”工程水污染防治為例，試圖運用協同治理理論探究流域跨界水污染防治模式的構建。

協同治理強調的是治理主體的多元性和治理主體間的協同合作。流域跨界水污染治理模式的構建需要政府及相關部門發揮主導作用，利用市場在資源配置中的決定性作用，吸引公眾和社會資本、技術和組織等投入到流域水污染治理行動中，并對政府水環境管理工作進行監督和評價。實現流域跨界水污染協同治理不僅需要考慮流域跨界政府之間如何實現良好的溝通協作，也需要政府與企業、公民、NGO之間的協同治理。引灤入津工程中的受水區即天津市在其上游供水區即河北省灤河、黎河水受到污染的情況下，水質曾一度低于Ⅲ類飲用水標準這一事件，是一個典型的區域協同和部門合作失效問題，充分暴露了政府、市場和社會在流域跨界水污染協同治理機制和治理能力方面的缺失。那么，流域跨界水污染協同治理機制的建設現狀是怎樣的？效果如何？通過何種方式優化流域跨界水污染協同治理機制？本文將在對“引灤入津”工程水污染協同防治現狀分析的基礎上展開探討。

1 “引灤入津工程水污染事件”回顧

1983年建成的引灤入津工程是我國興建的第1個大型跨流域調水工程，是一個具有引水、輸水、蓄水、凈水和配水等多功能綜合性城市供水系統。引灤入津工程引灤河水自河北省承德市和唐山市交界處的潘家口水庫經大黑汀水庫反調節抬高后，通過大于12 km的引水隧洞并借用遵化市境內黎河約57 km河道輸水，再由位于天津市薊縣境內的于橋水庫調蓄，經34.14 km的州河暗渠進入引灤專用輸水明渠，流經潮白河泵站到達爾王莊泵站，爾王莊泵站將水分2路：一路水送至宜興埠水源廠泵站，交由西河水廠和新開河水廠處理后送至天津市區；一路水通過倒虹吸由新引河最后進入海河。引灤工程建成超過30 a來，充分發揮了緩解華北地區水資源供需矛盾的“生命線”的作用，向天津供水10 億m3/a。然而，潘家口水庫、大黑汀水庫水面上大面積的養魚網箱、黎河段兩岸密布的采礦點和精選鐵礦廠以及薊縣龍虎峪鎮果河橋橋底散布著的建筑垃圾、生活垃圾，使得入津水質一度下降[4]。自2000年以來，潘家口、大黑汀水庫水體總氮由2000年以前的2.0 mg/L上升到2013年的5.34 mg/L，總磷由0.01 mg/L上升到0.104 mg/L。于橋水庫水體主要污染物總氮總磷、COD濃度明顯上升。水體的營養程度由原來的中營養水平變為輕度富營養水平，導致近幾年藻類大量繁殖、藻密度增加。于橋水庫的水質一度僅僅符合國家地表水Ⅳ類水質的標準，勉強夠得上農田的灌溉使用，引灤入津變成了“引污入津”。關系到天津市千萬人用水安全的引灤入津工程水源受污染的消息經媒體廣播報道，一時間天津引灤水水質狀況受到天津市政府和市民的高度關注。

引發入津水體受污染的原因包括工農業排污、生活污水、水源防治設施缺乏和生態惡化等，天津市政府在獲悉水質受污染情況后，由天津市水務局聯合薊縣政府組成若干執法小組，就打撈于橋水庫庫區河灣處的水面漂浮物、清理整治果河橋橋面違法魚市等問題展開合作，并且天津市政府投資3億元，實施于橋水庫水源保護工程。經過治理，于橋水庫周邊的面源污染得到極大程度的緩解，各類污染物的入庫負荷也得以削減，入津水質得到改善。但引灤入津工程由于地跨河北省和天津市2個行政區域，其水污染治理有其復雜性和特殊性。第1，引灤入津工程作為我國首個跨流域調水工程，水質的保障需要供水區和受水區即河北省和天津市建立起協同保護機制以實現水污染防治。第2，流域水資源的上中游地區相比下游地區，雖占據了區位優勢，但在經濟水平和社會發展等方面更顯不足。水體受污染問題若想得到根治，上游地區是否有能力做好水質防護至關重要。這就需要天津市與河北省建立生態補償長效機制。我國的跨流域調水工程很多，除了引灤入津，還有引黃濟青、引江濟太、引大入秦工程等，“引灤入津工程水污染事件”為這些已經建成的和計劃建設的跨流域調水工程的水質保護和水污染防治提供了參考的范本。

2 海河流域“引灤入津”工程水污染協同治理機制建設情況

2.1 中央與津冀政府深化縱向合作，加強水污染控制

目前流域跨界水污染治理的總體工作思路是部委指導、流域牽頭、2省協調(見圖1)[5]。水利部和環保部就引灤入津工程水源受污染事件，提出整治潘家口水庫和大黑汀水庫的面源污染和實施綜合治理工程以及跨省市的水源地生態補償機制，迫使水利部指導下的海河水利委員會和津冀2省市(直轄市)協商探討水資源保護和水污染治理對策。海河水利委員會編制了《引灤水資源保護條例草案》，制定了潘家口水庫和大黑汀水庫的飲用水水源保護區劃分方案和提出恢復引灤水資源保護領導小組的建議等。天津市作為引灤入津工程的受水區，是水質好壞最直接的利益相關者，在出臺引灤水源污染防治等法規條例的同時，投入了大量資金運用物理、生物修復法保障庫區水體生態。而河北省承德市作為調水工程供水區，取締各類污染企業和項目，并開展灤河流域入河排污口專項監察活動，依法查處超排、違規排放的企業。黎河段所在行政區域的遵化市也與天津市水務局簽署了引灤水源保護戰略合作協議。

圖1 我國流域水資源保護與水污染防治管理機構組織關系Fig.1 Administrative relationship chart of water resources protection and water pollution control in China

2.2 津冀政府圍繞引灤沿線水污染橫向合作進行聯防聯控

為確保天津市民飲用干凈達標的灤河水，天津市水務局成立了引灤水源保護工作領導小組，全面負責引灤水源保護的工程建設、科學研究和管理調度，并積極支持河北省開展水污染防治工作。河北省與天津市建立了引灤沿線津冀綜合管理聯席會議和屬地公安配合協作機制，對隧道周邊采礦、黎河尾礦砂排放和于橋水庫周邊的非法養殖、旅游等活動展開聯合執法。天津市與遵化市開展引灤水資源管理和水污染防治的共建共享活動，與黎河、于橋水庫周邊村莊開展生態文明村建設。在此基礎上，天津市為實現與河北省就引灤入津水量水質得到保障問題的協同治理，天津市將致力于推動有關部門批復《潘家口、大黑汀水庫水源地保護規劃》；推動水利部海河水利委員會組織編制《于橋水庫流域水資源保護規劃》；推動“引灤水資源保護跨省生態補償機制方案”納入環保部、財政部“省際生態補償機制試點”。

2.3 社會公眾加入引灤沿線水污染防治行動，強化水資源管理監督

30 a前，引灤入津工程建成通水一舉解決了天津人民喝苦水、咸水的歷史，天津城市飲用水水質達到國家二級標準，一度成為全國飲用水水質最好的城市之一。但后期由于引灤水在河北省境內的灤河、黎河段的水質受到嚴重污染，引灤入津演變成引污入津，天津用水安全受到嚴重威脅的新聞在引灤入津工程通水30 a之際甚囂塵上，引起天津市民和相關環保組織的高度重視。水利部和環保部就引灤入津工程水源受污染事件，指導海河水利委員會和津冀政府及時制定水資源保護和水污染防治方案，及時公布水質治理信息。從中央到津冀政府的及時行動和信息公開，對于減緩天津市民用水安全、提高政府公信力發揮了重要作用。

3 海河流域“引灤入津”工程水污染協同治理機制效果分析

3.1 水污染協同防治效果分析

第1，津冀引灤沿線水污染防治聯防聯控效果顯著，但治污效果持續性有待加強。潘家口水庫、大黑汀水庫(以下簡稱潘大水庫)沿灤河而建，灤河水質好壞至關重要。水體中的氨氮含量和化學需氧量等主要污染物濃度高低是衡量水質好壞的重要指標。經過天津市與河北省承德市及遵化市在隧道周邊采礦、黎河尾礦砂排放、農業污水排放、輸水明渠周邊垃圾清理等方面展開了協同治理活動后，灤河水系主要污染物氨氮、化學需氧量濃度有了一定程度的下降(見圖2)。作為引灤水入境天津的首要調水水庫——于橋水庫，天津市政府投入了大量的治理力度。從村落垃圾處理、沼氣池建設、溝道坑塘支流治理等于橋水庫周邊環境治理，到于橋水庫上游州河明渠改暗渠、平交口門截污墻等防污設施建設，再到省界水文水質檢測斷面、藻類和藻毒素檢測等防污技術研發，事實上于橋水庫的水體綜合營養狀態指數相應地有所下降，但從2014年水體又處于輕度富營養狀態(見圖3)。因此，水質長效保護和防治比較困難。

圖2 2011-2015年灤河水系主要污染物濃度變化Fig.2 The main pollutant concentration changes of Luanhe River system from 2011 to 2015 數據來源于2016年河北省環境公報。

圖3 2011-2015年于橋水庫綜合營養狀態指數變化Fig.3 Variation of comprehensive nutrition index in Yuqiao Reservoir from 2011 to 2015 數據來源于2016年天津市環境公報。

第2，流域治理機構的行政地位亟待加強[6]。水利部下設了海河水利委員會，負責潘大水庫工程調度運行和大壩安全,但對水面開發利用和水體污染沒有監督管理權，也無權進行流域的整體規劃。為了加強引灤工程沿線水庫、引水隧洞和輸水渠道等保護，海河水利委員會又下設了海河流域水資源保護局，在組織關系上接受水利部領導，在業務內容上接受水利部和環保部雙重指導，這更易導致海河流域水資源保護局工作的復雜性，以致不能協調好水利部和環保部交代的任務。另一方面，海河水利委員會屬于正廳級別的事業單位，與天津市水務局、河北省水利廳屬于同一行政級別，因此，在海河水利委員會與地方政府水利、環保等部門商討水污染防治等問題時，缺乏有力的行政權威和執行效力。

第3，企業、公眾等其他社會主體在流域水污染治理中的參與積極性有待提升。目前流域水污染治理仍由政府主導，府際合作是水資源保護和水污染防治的主力。由于政府水質監測數據透明化、公開化尚未形成常態化機制，公眾信息獲取渠道少、成本大，難以有效參與流域水污染治理。另一方面，環保領域的市場化交易機制尚不成熟、新型環境經濟政策推行受阻限制了企業加入水污染治理行動的投資、交易空間和內在動力。

3.2 生態補償機制建設效果分析

為統籌引灤入津上游保護地區和下游收益地區的協調發展，在環保部和財政部等的主導和倡議下，津冀2地環保部門就引灤入津上下游橫向生態補償機制協議中的涉及的資金撥付方式、跨省屆河流斷面水質達標率、補償方案等問題展開磋商，最后津冀2地達成一致意見。自《引灤入津上下游橫向生態實施補償方案》、《引灤入津上下游橫向生態補償監測方案》制定并實施以來，黎河橋斷面和沙河馬各莊大橋斷面pH、氨氮、化學需氧量、高錳酸鉀指數和總磷5項指標年均值均滿足《地表水環境質量標準》(GB3838-2002)Ⅲ類水質要求。與2016年上半年相比，灤河水質有了明顯改善。根據《引灤入津上下游橫向生態實施補償方案》，引灤入津水環境補償資金由天津、河北和中央財政獎勵資金構成，這筆補償資金額度為2省市在2016-2018年每年各1億元，共6億元[7]，中央財政2016年獎勵資金3億元，如果中央財政獎補力度不改，至2018年補償資金總額為15億元。然而今年河北省唐山市和承德市為徹底解決潘大水庫網箱養殖問題，預計需出資13.28億元和7.34億元。相比之下，對河北省唐山市和承德市的補償力度仍需加強，補償標準也亟待提高。

4 加強流域水污染協同治理機制建設

4.1 以政府為主導、市場為基礎，吸引社會力量，打造流域水污染協同治理平臺

流域水資源作為準公共物品，其非排他性和競爭性導致了水資源在開發、利用和保護過程中出現了不同程度的“公地悲劇”，這使得流域水污染協同治理平臺的構建需發揮政府的主導作用。流域跨界水污染防治問題需要府際合作、也需要部門協同[8]。首先，組建具有行政權威的流域管理機構[9]。一方面，以法律形式確定流域水資源委員會主要負責人副部級的行政級別，再整合與流域水資源保護和水污染防治相關部門的管制權力，統一轉交給流域水資源委員會，由其負責流域水量、水質和水生態的整體規劃，協調好水利與環保工作，實現部門協同。另一方面，在各省市全面推行“河長制”的基礎上[10]，由水利部分管流域水資源管理的主要負責人、流域流經各省市的河長與流域水資源管理委員會主要負責人組建“n+1”模式的流域水資源委員會領導小組，代表流域各地區的經濟、社會和生態發展利益，就流域水資源管理問題展開協商以期實現各地區在水污染防治中利益的最大化，減少府際合作阻力。其次，利用“互聯網+”技術，打造流域水資源管理“三張清單一張網”實現流域跨界水資源綜合管理的互聯互通、數據共享和業務協同。“三張清單”即流域水資源管理部門權責清單、企業環保信用負面清單和財政專項資金管理清單。“一張網”即流域水資源綜合管理服務網，由流域水資源管理委員會負責網站運營，設計政府部門服務、企業服務和其他組織服務板塊，在各個服務板塊下設置相應功能，比如水質監測結果公告、違規排污企業名單公示、排污許可證申請、公益組織交流活動等。最后，依托流域跨界水資源綜合管理服務網實現數據上云，匯集流域內各省市各部門數據消除信息孤島，給公眾、社會組織和企業創建了解水資源保護和水污染防治的信息平臺，拓寬公眾、非政府組織和企業對于水資源保護、水污染防治和水生態修復的參與空間，豐富公眾、非政府組織和企業對政府水資源綜合管理工作監督渠道，構建政府、企業與社會公眾共同參與的流域跨界水污染協同治理模式(見圖4)。

圖4 流域跨界水污染防治協同治理模式Fig.4 Collaborative governance mode of trans-boundary water pollution in river basins

4.2 推動流域生態補償長效機制建設，增強上下游政府水污染協同治理的內在動力

流域上下游地區之間長效的橫向生態補償機制的建設不僅為進一步保護和改善流域水質提供了制度保障，同時最大程度地減輕上游地區在水環境保護上的資金壓力和發展負擔，這需要多元化的生態補償方式。既需要中央對流域內各地方政府的轉移支付，又需要充分發揮流域水資源的市場價值[11]。一方面，利用政府財政支持組建流域生態補償基金，另一方面，應根據“損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償”原則，利用流域水資源綜合管理服務網構建水資源交易平臺，包括水權交易、排污權交易等，同時受水區可以根據不同季節、汛期和枯水期、不同性質企業征收梯級水費，將部分收入納入流域生態補償資金。另外，給為了保護流域水環境作出巨大犧牲的供水區“補血”的同時，也應該增強其“造血”能力。通過國家生態建設工程的傾斜性照顧、庫區產業結構調整等方式探索庫區居民謀生新路子，促進流域生態補償機制的長效運行，實現流域共享共治、合作共贏和協同發展。

□

[1] 王 薇,邱成梅,李燕凌. 流域水污染府際合作治理機制研究——基于“黃浦江浮豬事件”的跟蹤調查[J]. 中國行政管理,2014,(11):48-51.

[2] 馬存利.流域跨界水污染治理需要建立區域地方政府合作機制[J].黨政視野,2016,(3):56.

[3] 鄭 曉,黃濤珍,馮云飛. 基于生態文明的流域治理機制研究[J]. 河海大學學報(哲學社會科學版),2014,(4):37-40,91.

[4] 姚 駿,高 賽,侯 碩,等. 引灤入津污染現狀與治理策略研究[C]∥ 廊坊市應用經濟學會.“基于京津高端產業環境的轉變經濟發展方式與優化產業結構”研究:第七屆“環首都·沿渤海·京津冀協同發展論壇”論文集.廊坊市應用經濟學會,2013:4.

[5] 齊 曄,中國環境監管體制研究[M].上海:上海三聯書店,2008,(11):240-248.

[6] 唐 兵,楊 旗.協同視角下的湖泊水污染治理——以鄱陽湖水污染治理為例[J].理論探索,2014,(5):86-89.

[7] 陳國鷹,李 巍,王 佳,等. 引灤入津上下游橫向生態補償機制試點進展與建議[J]. 環境保護,2017,(7):24-27.

[8] 陳 博.關于建立流域水資源保護與水污染防治聯動機制的思考[J].中國水利,2014,(21):21-24.

[9] 王連偉.跨流域污染治理中集體行動困境問題的探討——以奧爾森“集體行動的邏輯”為切入點[J]. 四川行政學院學報,2012,(5):82-84.

[10] 王 東,趙 越,姚瑞華. 論河長制與流域水污染防治規劃的互動關系[J]. 環境保護,2017,(9):17-19.

[11] 李國正,李照星.建立灤河流域跨津冀水生態補償機制的對策建議[J].水利發展研究,2015,(8):71-74.