云南農(nóng)村飲水安全工程現(xiàn)狀分析與思考

時元智，張學(xué)明，施海祥，繆景柱，洪大林

(1. 南京水利科學(xué)研究院 水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點實驗室，南京 210029；2. 云南省水利廳，昆明 650021)

農(nóng)村飲水安全保障事關(guān)民生福祉，是農(nóng)民群眾最關(guān)心、最迫切需要解決的問題之一[1-4]，黨和國家高度重視，全社會廣泛關(guān)注。2005年以來，村鎮(zhèn)供水工作由“飲水解困”全面轉(zhuǎn)向“飲水安全”，云南省緊緊抓住中央加大農(nóng)村飲水安全工程投入的歷史契機(jī)，將農(nóng)村飲水安全作為水利工作的重中之重，加大投入力度，精心組織實施，至“十二五”末，全面結(jié)束了云南農(nóng)村地區(qū)嚴(yán)重缺乏飲用水的歷史，縮小了城鄉(xiāng)供水差距。但保障農(nóng)村飲水安全是一項長期、復(fù)雜、艱巨的任務(wù)，在“十三五”鞏固提升工作財政補(bǔ)助力度明顯放緩[5]，水源地水環(huán)境與供水水質(zhì)尚未得到有效改善[6]的大背景下，云南村鎮(zhèn)供水工作仍存在諸多困難和問題。

1 云南農(nóng)村飲水安全工程現(xiàn)狀

1.1 數(shù)據(jù)來源

本研究數(shù)據(jù)來自云南省水利廳2015年農(nóng)村飲水安全工程匯總統(tǒng)計資料和云南省疾控中心2011-2013年水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)。

(1)2015年初，由省水利廳統(tǒng)一制表，全省129個縣級水利部門對域內(nèi)所有建成和在建的農(nóng)村飲水安全工程進(jìn)行統(tǒng)計，統(tǒng)計內(nèi)容包括：工程名稱、所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工程規(guī)模、水源類型、建成時間、設(shè)計供水規(guī)模、日實際供水量、受益人口、供水入戶人口、水源情況(水源水質(zhì)、水源保證率、劃定水源保護(hù)區(qū)或保護(hù)范圍)、水廠水處理設(shè)施和消毒設(shè)備配備情況、水廠水質(zhì)化驗室情況、水價情況(運(yùn)行成本、執(zhí)行水價、是否計量收費、水費收繳率)和管理人員情況等。各縣填報后，由省水利廳統(tǒng)一匯總整理。

(2)2011-2013年，云南省疾控中心共監(jiān)測農(nóng)村飲水安全工程5 909 處，其中2011年2 444 處，2012年2 394 處，2013年1 071 處。每處工程于當(dāng)年豐水期和枯水期分別對出廠水和末梢水采樣1次，共采集水樣23 636 份。水質(zhì)檢測指標(biāo)共18項，若其中有1項及以上指標(biāo)不合格，則判定該水樣水質(zhì)不合格。所有水樣的采集、保存、運(yùn)輸和檢測均按照《生活飲用水標(biāo)準(zhǔn)檢驗方法》(GB/T 5750-2006)[7]中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

1.2 供水類型與供水規(guī)模

1.2.1 總體狀況

云南省農(nóng)村飲水安全工程約57.7 萬處，受益人口約3 511 萬人。其中，日供水20 m3以上集中式供水工程僅占工程總數(shù)的7.1%，但其覆蓋受益人口達(dá)84.3%，表明云南大部分農(nóng)村人口通過集中供水方式解決飲水問題。全省日供水20 m3以上集中式供水工程中，“千噸萬人”規(guī)模化供水工程(W≥1 000 m3/d)數(shù)量少，僅占0.84%，但覆蓋21.6%的受益人口；小型集中供水工程(W<1 000 m3/d)數(shù)量眾多，其中供水規(guī)模20 m3/d

供水工程規(guī)模的大小直接影響總投資和供水成本，關(guān)系到農(nóng)村飲水安全工程的良性發(fā)展。由圖1可知，集中式供水工程現(xiàn)狀日實際供水量遠(yuǎn)未達(dá)到設(shè)計供水規(guī)模，且工程規(guī)模越大，產(chǎn)能利用率越低，造成資金和產(chǎn)能大量浪費。

圖1 集中式供水工程供水規(guī)模與利用率Fig.1 Scale and utilization of centralized projects

圖2 各市(縣)之間農(nóng)村規(guī)模化供水工程數(shù)量比較 Fig.2 Comparison of the rural scale water supply projects among cities(counties)

1.2.2 農(nóng)村規(guī)模化供水工程

云南省現(xiàn)狀344處農(nóng)村規(guī)模化供水工程中，各州(市)之間規(guī)模化供水狀況差異顯著，同一州(市)內(nèi)各縣(縣級市)之間也存在明顯差異(以紅河州為例，見圖2)。總體上呈現(xiàn)規(guī)模化供水工程數(shù)量越多，覆蓋受益人口比例越高的規(guī)律。紅河州、曲靖市、玉溪市、昆明市等地區(qū)的規(guī)模化供水工程數(shù)量較多，而普洱市、西雙版納州、迪慶州等州(市)大部分村鎮(zhèn)供水由小型工程完成。例如：紅河州54處規(guī)模化供水工程可覆蓋42.8%的受益人口，農(nóng)村供水集中度最高；而普洱市6處規(guī)模化供水工程受益人口覆蓋度僅有2.7%，表明普洱市絕大多數(shù)農(nóng)村供水由小型集中供水工程和分散式供水工程完成。

本文分析了各州(市)農(nóng)村規(guī)模化供水工程數(shù)量與GDP、人均GDP、第1產(chǎn)業(yè)GDP、農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、財政總收入、一般公共預(yù)算支出、農(nóng)村居民人均可支配收入等社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的相關(guān)關(guān)系，發(fā)現(xiàn)規(guī)模化供水工程數(shù)量與各州(市)衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的GDP指標(biāo)和表征地方政府財力的財政總收入指標(biāo)呈正相關(guān)關(guān)系(見圖3)。總體上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r好、政府財政收入高的地區(qū)，農(nóng)村規(guī)模化供水工程數(shù)量多，其覆蓋受益人口比例高，農(nóng)村供水集中度也高(見圖3)。

圖3 各州(市)規(guī)模化供水工程數(shù)量與GDP、財政收入的關(guān)系Fig.3 The relation between the number of scale water supply projects and the GDP, fiscal revenue

1.3 水源類型與水源地保護(hù)

1.3.1 水源類型

云南省山地高原地形地貌和較為豐富的水資源現(xiàn)狀決定了水源類型以地表水和雨水為主。水源以地表水為主的農(nóng)村集中式供水工程約占95.9%；全省約86.0%的分散式供水工程為集雨水窖，其受益人口占比71.0%，表明集雨水窖多為一戶所有。井水和泉水工程數(shù)量分別占比8.6%和5.4%，其受益人口比例為12.0%和17.0%，表明大部分井水和泉水工程為多戶共用。

1.3.2 水源地保護(hù)

全省農(nóng)村供水管理體制機(jī)制尚不健全，對水源地的管護(hù)不到位。劃定水源保護(hù)區(qū)或保護(hù)范圍的工程數(shù)量偏少，僅占14.3%。其中，規(guī)模化供水工程中劃定水源保護(hù)區(qū)或保護(hù)范圍的比例為54.9%，水源保護(hù)意識相對較強(qiáng)；氣象條件導(dǎo)致的季節(jié)性干旱使得水源保證率偏低，水源供水保證率<95%的工程數(shù)量占總比69.2%，保證率<90%的工程占比40.1%。供水規(guī)模越大，水源保證率越高。

1.4 供水水質(zhì)

1.4.1 水處理設(shè)施與消毒設(shè)備配備率

農(nóng)村集中式供水工程的水處理設(shè)施配備率和消毒設(shè)備配備率較低，分別為8.2%和8.3%，其中，規(guī)模化供水工程配備率分別為59.3%和57.8%，較為規(guī)范。

1.4.2 水質(zhì)抽樣監(jiān)測結(jié)果

監(jiān)測結(jié)果顯示，云南農(nóng)村集中供水水質(zhì)合格率普遍較低(7.3%～29.3%)，但總體呈現(xiàn)逐年上升趨勢。圖4表明，出廠水水質(zhì)略好于末梢水，枯水期水質(zhì)好于豐水期，地下水水質(zhì)好于地表水。豐水期合格率低于枯水期，主要是因為豐水期雨水較多且溫度高便于微生物繁殖、傳播，故水廠在豐水期要密切關(guān)注水質(zhì)變化，加大水處理和消毒力度。出廠水合格率略高于末梢水，但其差異并無統(tǒng)計學(xué)意義，表明在輸配水過程中基本沒有受到污染。

“千噸萬人”規(guī)模化供水工程合格率最高，為55.5%；200 m3/d

圖4 農(nóng)村集中式供水工程水質(zhì)合格情況Fig.4 The water quality qualified rate of rural water supply projects

在被檢測的18種指標(biāo)中(見圖5)，氯化物、砷、溶解性總固體、氟化物、硫酸鹽、總硬度、硝酸鹽、錳、嗅和味、耗氧量的合格率均超過99%，色度、pH值、鐵、氨氮的合格率也均在96%以上，影響村鎮(zhèn)供水工程水質(zhì)的指標(biāo)(合格率<90%)主要是渾濁度、菌落總數(shù)、肉眼可見物和總大腸菌群，其中總大腸菌群檢出率最高，達(dá)75.5%，其他3個指標(biāo)檢出率均在20%以下。

1.5 水價狀況

全省農(nóng)村飲水安全工程平均執(zhí)行水價較低，約為1.55 元/m3。不同供水規(guī)模的工程的水費收繳率差異明顯(57.4%～96.5%)，工程規(guī)模越大，管理越規(guī)范，水費收繳率越高，見圖6。

圖6 集中式供水工程執(zhí)行水價和水費收繳率情況Fig.6 The water price and the water charge rate of centralized projects

2 云南農(nóng)村飲水安全工程存在問題及原因分析

云南地處我國西南邊陲，全省約94%的國土面積為山地、高原和丘陵，盆地、河谷只占6%；全省農(nóng)村布局分散且所處海拔較高，交通不便；農(nóng)民收入水平偏低，技術(shù)力量也相對薄弱。受此影響，云南農(nóng)村飲水安全工程存在的問題與東部發(fā)達(dá)省份不盡相同。

(1)工程造價高、人均投資少；建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、工程規(guī)模小。云南地貌波幅較大、地勢高低參差，農(nóng)村布局和農(nóng)民居住較分散，導(dǎo)致工程量大面廣且輸水管道長，工程造價偏高；“十二五”期間，全省農(nóng)村飲水安全工程人均投資僅530元，與工程成本相比，投資標(biāo)準(zhǔn)偏低，部分工程因此沒有配備水處理和消毒設(shè)備；在建設(shè)過程中，大多數(shù)工程的實施依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站和村委會，受限于技術(shù)力量和建設(shè)能力，所建工程以小規(guī)模工程為主，缺乏從全縣(區(qū)域)供水的角度進(jìn)行頂層設(shè)計和總體規(guī)劃。

(2)工程設(shè)計供水規(guī)模偏大，產(chǎn)能利用率低。云南農(nóng)村飲水安全工程實際用水量低于設(shè)計供水能力，利用率偏低。特別是規(guī)模化供水工程，產(chǎn)能利用率僅約68%，造成建設(shè)資金的大量浪費。可能的原因有：①籌資、設(shè)計時按戶籍人口計算，未充分考慮外出務(wù)工人員。統(tǒng)計表明[8]，2015年云南外出農(nóng)民工總量達(dá)453.4萬人，占全省農(nóng)村人口的16.9%；②部分農(nóng)村地區(qū)存在其他免費水源，農(nóng)民日常用水很大一部分不使用收費的自來水。

(3)供水成本高，水價執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)低，小型工程水費征收率低。工程造價高，產(chǎn)能利用率低均會造成供水成本增加，加之：①單工程規(guī)模小，難以形成規(guī)模效益；②大部分地區(qū)未實施優(yōu)惠電價，共同造成云南農(nóng)村供水成本偏高。農(nóng)村水價制定不夠合理的原因主要有：①絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的水價都未考慮水資源費；②多數(shù)工程制水工藝缺乏水處理和消毒程序，水價制定未考慮在運(yùn)行費中占比很高的凈化消毒費用；③管理人員主要為農(nóng)民兼職，報酬較低。因此，目前云南農(nóng)村供水執(zhí)行水價非全成本核算的結(jié)果，并不利于工程的良性運(yùn)行。并且，小型供水工程用水戶受傳統(tǒng)思想影響和經(jīng)濟(jì)條件限制，普遍缺乏用水繳費意識，支付意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致水費收取率較低。

(4)供水水質(zhì)合格率處于全國較低水平，微生物指標(biāo)超標(biāo)是主因。盡管農(nóng)村集中供水水質(zhì)合格率呈逐年上升的趨勢，但總體上水質(zhì)合格率仍然偏低(7.3%～29.3%，2011-2013年)，明顯低于江蘇省[9](77.2%，2014年)、浙江省[10](≤66.6%，2013年)和廣東省[11](63.2%，2011年)等沿海發(fā)達(dá)省份，也低于周邊部分省份，如廣西壯族自治區(qū)[12](49.3%，2012年)、重慶市[13](45.5%，2014年)和四川省[14](43.5%，2011年)，與西藏自治區(qū)[15](21.6%，2011年，林芝地區(qū))、貴州省[16](27.5%，2013年)基本相同，處于全國較低水平。云南主要以地表水作為供水水源，且劃定水源保護(hù)區(qū)(保護(hù)范圍)的比例較低，原水水質(zhì)易受人畜活動、自然環(huán)境、氣候、降雨等因素的影響；小型供水工程未配備水處理和消毒設(shè)備、水廠無水質(zhì)化驗室、根據(jù)經(jīng)驗投藥、投藥過量或不足、消毒設(shè)備消毒劑余量顯示為“0”以及水處理和消毒設(shè)備閑置不用等工程管理不規(guī)范現(xiàn)象普遍存在。

3 建 議

農(nóng)村飲水安全工程的實施對解決云南全省農(nóng)民吃水難的問題起到了關(guān)鍵作用，但目前在工程規(guī)劃設(shè)計的全局性、工程規(guī)模選擇的科學(xué)性、水價制定的合理性以及供水水質(zhì)的合格率等方面都存在著諸多問題。分析結(jié)果表明，不管是工程規(guī)劃設(shè)計建造時技術(shù)力量的薄弱，還是工程凈化消毒設(shè)備的缺乏，歸根到底都是“經(jīng)濟(jì)問題”。工程的“好壞”與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，即經(jīng)濟(jì)條件好、政府財政收入高的地區(qū)，規(guī)模化供水工程數(shù)量多，覆蓋受益人口比例高，消毒凈化設(shè)備配備率高，供水水質(zhì)合格率高，水價制定更合理，水費收繳率也更高。因此，大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，進(jìn)而通過政府投資使越來越多的縣實現(xiàn)區(qū)域規(guī)模化供水及城鄉(xiāng)供水一體化，是全面解決云南農(nóng)村飲水安全工程現(xiàn)存問題的重要途徑。

(1) “十三五”及今后一段時期，各縣應(yīng)根據(jù)農(nóng)村飲水安全工程的建設(shè)和運(yùn)行情況進(jìn)行科學(xué)分片，從全縣的角度做好頂層設(shè)計和總體規(guī)劃。此外，國家對農(nóng)村飲水安全工程相關(guān)政策已做出調(diào)整，建設(shè)資金主要由地方政府負(fù)責(zé)落實，但云南地方財政較為困難，急需拓寬投融資渠道，努力吸引社會資本參與規(guī)模化農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)、運(yùn)營。

(2)提高規(guī)模化水廠的產(chǎn)能利用率。對產(chǎn)能利用率較低的規(guī)模化供水工程，一方面可采取管網(wǎng)延伸工程適當(dāng)擴(kuò)大供水范圍，另一方面要加大宣傳，積極引導(dǎo)農(nóng)民使用更干凈更衛(wèi)生的自來水。新工程建設(shè)前，要充分調(diào)研、科學(xué)測算，考慮“打工經(jīng)濟(jì)”對農(nóng)村用水的影響，不宜盲目追求規(guī)模。

(3)現(xiàn)階段，云南農(nóng)民可支配收入仍然較低，支付能力和支付意愿不強(qiáng)，短期內(nèi)應(yīng)實行優(yōu)惠政策。水價的定價權(quán)應(yīng)始終由政府控制，充分發(fā)揮政府監(jiān)管作用。建立協(xié)調(diào)供水單位良性發(fā)展、農(nóng)民用水需求和政府財政能力，綜合考慮供水成本、節(jié)約用水、農(nóng)民承受能力和財政補(bǔ)貼的水價形成機(jī)制。

(4)現(xiàn)階段，微生物指標(biāo)和感官性指標(biāo)超標(biāo)是影響云南農(nóng)村供水水質(zhì)的主要因素，因此是否消毒是決定飲用水質(zhì)優(yōu)劣的關(guān)鍵因素。各級政府應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)民煮沸后 飲用開水，重點加強(qiáng)對供水的消毒和沉淀過濾。

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