云南省扶貧開發報告

宋媛

云南省一直以來都是我國扶貧開發的主戰場，是全國貧困人口規模最大、貧困縣數量最多的省份，民族貧困、邊境貧困凸顯，扶貧開發的復雜性、艱巨性較突出。經過三十多年的扶貧開發，雖然取得了一些成效和經驗，但是貧困人口規模大，貧困程度深，發展滯后的現狀始終沒有得到根本性的改變。未來三年，云南省的扶貧開發工作還需要進一步優化產業扶貧，充分調動貧困人口脫貧攻堅的內生動力，建立健全人力資本投資的長效機制，創新扶貧資源統籌整合機制，全面實現脫貧、脫帽、增收三大目標。

云南地處我國的西南邊陲，國土面積39.4萬平方千米，94%是山區，6%是壩區，平均海拔2000米左右，地勢起伏較大，各地海拔高度差距懸殊，與緬甸、老撾、越南毗鄰，國境線長達4060公里。云南是我國少數民族最多的省份，現有5000人以上的少數民族25個，其中有15個特有民族、16個跨境民族、8個人口較少民族，9個直過民族。①云南省轄16個州市129個縣（市區），其中有8個民族自治州、29個民族自治縣、25個邊境縣、88個貧困縣。

“十三五”時期是扶貧開發的攻堅克難關鍵期，云南如何適應新時代要求，不斷提高扶貧開發成效、如期完成扶貧開發任務，到2020年與全國同步全面建成小康社會，是當前急需解決的重大政治問題。

本報告系統回顧云南省扶貧開發歷程，總結過去數十年云南扶貧開發的做法和經驗，分析了未來三年云南在全面建設小康社會的決勝階段扶貧開發所面臨的形勢，提出了到2020年實現精準扶貧精準脫貧目標的政策建議。

云南扶貧開發歷程

1950年云南解放以來，云南省委、省政府始終把黨中央的路線、方針、政策與云南的實際相結合，把解決農村貧困問題作為云南省的重要民生工作。1978年，我國實行改革開放政策以來，尤其是1986年全國實施有計劃、有組織、大規模的扶貧開發以來，先后制定并實施了《云南七七扶貧攻堅計劃》《云南省農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》《云南省農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》等中長期扶貧開發規劃，有力地推進了扶貧開發進程。

黨的十八大以來，我國進入全面建成小康社會的攻堅時期，中央把扶貧開發擺在了治國理政的重要位置，扶貧開發進入了鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新時期。②2014年以來，中央制定了精準扶貧、精準脫貧基本方略，并納入了“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局進行部署，強調“決不讓一個少數民族、一個地區掉隊。”黨的十八屆五中全會公報中進一步明確，到2020年“我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”的目標。云南省結合省情，深入貫徹落實中央扶貧開發戰略部署，積極推進精準扶貧、精準脫貧，為到2020年全面實現脫貧、脫帽、增收三大目標而奮斗。云南的扶貧開發進入了一個新的時期。

2011年，在幾十年扶貧開發工作的基礎上，云南頒布實施《云南省農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，實施精準扶貧、精準脫貧基本方略。這一階段，云南省農村扶貧開發分為2011-2013年和2014年以來兩個時期，前一個時期是以實施《云南省農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》（簡稱《云南綱要2》）為主，2014年以來，以著力推進“精準扶貧、精準脫貧”為重點，在繼續實施《云南綱要2》基礎上，制定了一系列精準扶貧精準脫貧的政策措施，印發了《云南脫貧攻堅規劃（2016-2020年）》，實行區域扶貧與精準扶貧相結合。

1、2011-2013年的農村扶貧開發階段。

（1）大幅度上調扶貧標準。2011年末，按照2010年新的貧困標準，比2008年標準提高了80.53%，云南農村貧困人口達到1014萬人，貧困發生率達到27.1%。

（2）目標任務的新變化。《云南綱要2》提出，扶貧戰略目標從解決溫飽、鞏固溫飽、縮小差距，轉變到穩定實現扶貧對象“兩不愁、三保障”。

（3）大幅度提高資金投入。2011-2013年三年間，累計投入扶貧資金（不含社會幫扶資金）約305.33億元，年均投入約101.78億元，比2001-2010年增加了1.60倍。 其中財政扶貧資金約153.26億元，年均投入約51.09億元，比2001-2010年增加了1.80倍，信貸資金年均投入增加了1.43倍。

（4）扶貧重點的新變化。實行貧困人口首扶制度，把著力點放在幫助最困難地區和最困難群眾的脫貧發展問題上，繼續把少數民族、婦女兒童、有勞動能力殘疾人貧困人口幫扶納入扶貧規劃。重點區域以烏蒙山區、石漠化地區、滇西邊境山區、藏區4個連片特困地區為主戰場，確定了88個貧困縣。

（5）政策體系的新變化。完善有利于貧困地區、扶貧對象發展的財稅政策、投資政策、金融政策、產業政策、土地政策、生態補償政策、人才政策，建立各級財政扶貧資金穩定投入增長機制，建立資源稅向貧困地區資源產地傾斜的分配制度，建立貧困地區資源開發帶動貧困群眾脫貧致富的聯結機制，建立健全貧困地區生態補償機制。

（6）主要措施的新變化。重點突出專項扶貧，整村整鄉推進、產業扶貧、易地搬遷扶貧、貧困勞動力培訓轉移、以工代賑、興邊富民工程、革命老區扶貧開發，積極開展特困區域和群體扶貧試點；著力強化行業扶貧，實施特色優勢產業扶貧工程、基礎設施扶貧工程、教育文化扶貧工程、公共衛生與人口服務扶貧工程、民生保障扶貧工程、生態建設扶貧工程等；鞏固完善社會扶貧，定點扶貧、滇滬對口幫扶合作、企業參與扶貧、扶貧志愿者行動、駐滇部隊參與駐地定點扶貧工作，有序開展與非政府組織的合作扶貧。

（7）建立了片區扶貧工作機制。在實行黨政一把手負總責、部門領導是行業扶貧第一責任人的扶貧開發工作責任制的基礎上，建立了“片長”聯系制，省領導分別掛鉤四個連片特困地區，形成了“領導小組統籌、省級領導掛片、片長單位協調、行業部門支持、州市全力推進、縣抓具體落實、合力扶貧攻堅”的片區工作推進機制。

經過三年的扶貧開發，按照現行貧困標準，云南貧困人口從2010年的1468萬人下降到了661萬人，③年均減少了269萬人，是歷史上年均減貧人數最多的時期。

2、2014年以來的精準扶貧精準脫貧時期。

2014年，云南省委、省政府發布了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的實施意見》（簡稱《云南創新機制意見》），頒布了《云南省農村扶貧開發條例》（簡稱《云南扶貧條例》）。2015年，省委、省政府先后出臺了《關于舉全省之力打贏扶貧開發攻堅戰的意見》（簡稱《云南扶貧攻堅意見》）和《關于深入落實黨中央國務院脫貧攻堅重大戰略部署的決定》（簡稱《云南脫貧攻堅決定》），并先后出臺了幾十個精準扶貧配套文件，涉及專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧的精準實施、精準管理等各方面。在精準實施《云南綱要2》的基礎上，形成了以《云南扶貧條例》、《云南扶貧攻堅意見》和《云南脫貧攻堅決定》為綱的精準扶貧“3+X”政策組合體系，繪制了精準脫貧線路圖。2017年，云南省政府發布了《云南省脫貧攻堅規劃（2016-2020年）》（簡稱《云南“十三五”脫貧規劃》），對精準扶貧精準脫貧進行了全面部署。因此，2014年以來，云南扶貧開發全面轉入精準扶貧精準脫貧時期，扶貧對象識別和動態管理、幫扶措施、項目和資金管理、脫貧考核等全過程進一步精準。精準扶貧精準脫貧，改變和創新了扶貧方式，在治理結構、資源整合、配置和使用、監督和考核等多個方面帶來了革命性的變化。④

（1）精準識別扶貧對象。2014年，云南省按照國家扶貧對象識別辦法，堅持扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接，遵循“縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理”的原則，對每個貧困人口、貧困戶、貧困村、貧困鄉（鎮）實行建檔立卡，建立健全云南省扶貧信息網絡平臺，對扶貧對象實行動態管理。依據標準和要求，云南省共識別出2013年末建檔立卡貧困戶196.2萬戶、貧困人口700.2萬人、貧困村4277個、貧困鄉476個。2014年末減貧后扶貧對象是159萬戶、574萬人。2015年，云南省建檔立卡貧困人口數據庫的基礎工作完成，建檔立卡貧困鄉（鎮）、貧困村、貧困戶、貧困人口的名單、基本情況、致貧原因、開展的重點幫扶工作、幫扶情況等信息全部錄入了數據庫。為精準幫扶、精準管理、精準考核提供了依據和基礎。

（2）精準扶貧戰略目標。《云南扶貧攻堅意見》提出，按照與全國同步全面建成小康社會的奮斗目標，以縣為單位分年度制定到村到戶扶貧攻堅計劃，確保到2020年實現脫貧（全省574萬貧困人口全部脫貧，基本消除絕對貧困）、摘帽（分批分期實現88個貧困縣全部摘帽，476個貧困鄉4277個貧困村出列）、增收（貧困縣農村常住居民人均可支配收入增幅高于全省平均水平，到2020年達到10000元以上）三大目標。

（3）創新幫扶方式，完善幫扶政策措施。要求所有扶貧項目、資金和幫扶措施，都要以建檔立卡對象為依據，逐鄉逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量進行精準扶持。實施產業扶持、安居建設、基礎設施、基本公共服務社會保障、能力素質提升、金融支持六個到村到戶，實施基礎設施改善、特色產業培育、勞動力轉移就業、移民新村建設、社會保障和社會事業發展、整鄉整村整體推進、人口較少民族整族幫扶、生態建設八大工程。并不斷嘗試和推進資產收益扶貧、光伏扶貧、電商扶貧等新型扶貧方式。

（4）改革和完善扶貧資金項目的管理機制，實施涉農資金整合。建立健全財政專項扶貧資金穩定增長機制、以結果為導向的資金競爭性分配機制、資金撥付和精準使用機制。改革資金撥付、使用和項目審批制度，全面實行資金、項目、權利、責任“四到縣”制度。進一步完善扶貧資金監管機制。

（5）創新和完善了精準扶貧工作管理機制和運行機制。建立健全了貧困縣黨政領導干部考核評價機制，把貧困人口變化率、城鎮居民人均可支配收入及增長率、農民人均純收入及增長率等作為重要指標，納入州（市）、縣（市、區）領導班子和領導干部綜合考核評價以及云南省縣域經濟發展爭先進位評價體系，制定了貧困縣、村和農戶的動態退出機制，明確了退出標準、程序和時間表。

（6）創新社會參與機制。2015年以來，云南省啟動并不斷完善“掛包幫”“轉走訪”工作，建立健全了“領導掛點、部門包村、干部幫戶”定點掛鉤扶貧工作長效機制。2016年擴大了滬滇對口幫扶范圍、增加了滇粵對口幫扶，社會扶貧的廣度和深度進一步增加，扶持資金大幅度提高，按照精準扶貧的要求進一步完善了社會扶貧的幫扶重點和方式。

2014年到2017年，云南省扶貧資金大幅度增長，累計投入扶貧資金（不含社會幫扶資金）約808.53億元，年均投入約202.13億元，比2011-2013年增加了1倍。 其中財政扶貧資金約380.53億元，年均投入約95.13億元，比2011-2013年增加了86.22%，信貸資金年均投入增加了1.11倍，均創歷史新高。

云南扶貧開發的主要做法和經驗

（一）主要做法

1、強化財政扶貧資金投入的穩定增長，不斷拓寬扶貧資金投入渠道

據不完全統計，1980年到2017年三十八年間，云南省累計投入各級財政扶貧資金900多億元，從1980年的0.5億元增加到了2017年的130多億元，增長了259倍。1980-2017年中央財政從0.5億元增加到71.75億元，增加了142.5倍。云南省級財政從1986年開始安排專項扶貧資金，1986-2017年從0.16億元增加到46億元，增加了286.5倍。

分階段看，從1986年實施大規模扶貧開始，各級財政扶貧資金快速增長，尤其是2014年實施精準扶貧以來，建立了財政專項扶貧資金穩定增長機制，各級財政專項扶貧資金投入持續大幅度增長，屢創歷史新高。1986-2017年三十一年間，年均財政扶貧資金從1986-1993年的5.02億元增加到了2014-2017年的95.13億元，增長了17.95倍，詳見圖2。2011-2017年七年間，云南省財政專項扶貧資金從38.84億元增加到了130多億元，年均增長22.36%，其中，中央財政扶貧資金從25.16億元增長到了71.75億元，年均增長19.09%；省級財政專項扶貧資金從8億元增加到了46億元，年均增長33.82%，僅2014-2017年四年年均增長達到48.74%。各州（市）、縣（市區）財政不斷加大扶貧資金投入的同時，積極整合涉農資金，用于貧困鄉村、貧困戶和貧困人口的脫貧攻堅，2016年，云南省88個貧困縣整合涉農資金達236億元。

在財政扶貧專項資金外，中央還對云南貧困地區投入興邊富民轉移支付資金、國債資金、以工代賑資金等扶貧資金，云南省也投入地方債券資金用于扶貧開發。此外，云南省還投入信貸扶貧資金約1000億元，滇滬對口幫扶資金42.07億元，滇粵對口幫扶資金3億多元，中央機關企事業單位、省級機關企事業單位定點掛鉤扶貧、社會組織和外資扶貧還投入了大量幫扶資金。為精準扶貧精準脫貧提供了有效支撐。

2、著力改善貧困地區的基礎設施和公共服務水平

改善水、電、路、廣播電視網絡、通訊等基礎設施和教育、醫療等公共服務一直都是云南扶貧開發的重要任務，也是貧困地區和貧困人口脫貧致富的重要基礎。主要是通過基礎設施和公共服務建設的規劃和資金向貧困縣傾斜，在貧困縣實施交通、水利、農田、能源、通訊、學校、鄉鎮衛生室、村級衛生院等基礎設施建設，以及提升教育、衛生公共服務水平的專項扶貧計劃或規劃，不斷改善了貧困地區的基礎設施和公共服務。1986以來，云南省以穩定解決貧困群眾溫飽和有穩定經濟收入來源為目標，財政扶貧資金的80%以上用于改善貧困地區基礎設施和公共服務，外來資金的絕大部分基本用于改善貧困地區基礎設施和公共服務。在專項扶貧開發中，基礎設施建設項目、以工代賑項目和整鄉整村推進項目主要起到了改善貧困地區的基礎設施和公共服務的作用。

（1）基礎設施建設

1986年以來，云南省投入大量財政扶貧資金和部分扶貧專項貼息貸款，著力加強貧困地區水利和水電建設、鄉村公路建設、基本農田（地）、通訊、學校、鄉鎮衛生院、村級衛生室等基礎設施建設。1996年，從省到506個扶貧攻堅鄉都制定了“改土、治水、辦電、修路、綠色”五項脫貧工程計劃， 2001年以后，《云南扶貧綱要1》《云南扶貧綱要2》《云南脫貧攻堅規劃（2016-2020年）》中都把基礎設施建設作為重要內容，不斷拓展基礎設施建設內容、提高建設標準，貧困村退出9項標準中有8項是基礎設施建設，包括了道路硬化到村、通動力電、通廣播電視、通網絡寬帶、飲水有保障、衛生室建設達標、有公共活動場所、適齡兒童有學上，每一項標準都有詳細的指標要求。因此2001年以來，尤其是2014年實施精準扶貧以后，各級政府投入了大量的財政扶貧資金、信貸資金，并整合相關部門的資金，著力建設鄉村道路、標準化鄉村衛生院（室）、鄉村中小學校、改造農村電網、建設廣播電視和網絡寬帶、建設安全飲用水設施、村組公共活動場所、基本農田等基礎設施建設。另外，以工代賑項目1984年開始實施，中央財政專項資金，省級財政配套，1984-2017年累計投入約105億元，在云南貧困地區修建了大量的中小型水利、縣鄉村公路、基本農田、學校、衛生院（室），實施大量江河治理和水毀工程恢復、綠色希望工程等。

（2）整村推進增強了貧困村綜合發展能力

1999年，借鑒上海對口幫扶云南建設溫飽試點村的經驗，云南省針對部分基礎條件較差、發展緩慢和部分特困農戶居住條件簡陋的行政村，實施溫飽村建設，推行“安居+溫飽+社區發展”的扶貧方式，改善基礎設施條件和特困戶居住條件、發展與溫飽相關的、見效快的種養殖業，累計投入7800萬元，涉及16個州市117個縣495個行政村。2001年以來，整村推進項目成為云南扶貧開發的主要方式之一，2016年財政扶貧實行資金、項目、任務和責任 “四到縣”，實施精準扶貧“五個一批”以后，不再設整村推進項目，但是在實施基礎設施建設時仍然以自然村為單元整村實施。2001-2015年，按照《云南扶貧綱要1》、《云南扶貧綱要2》的要求，云南省實施了以貧困行政村或自然村為單元的整村推進項目，對貧困行政村或自然村，實施多元化（省州市、上海對口幫扶、中央和省級機關定點幫扶、外資項目、非公企業，投資渠道多元化，補助資金多元化）、大范圍（整村推進項目覆蓋了全省16個州市129個縣）、高起點（實現貧困村的全方位發展）、強措施（村級規劃為平臺整合資源）的幫扶，實行綜合開發，力求水、電、路、田、林綜合治理，產業、教育、文化、衛生和社會保障體系共同發展，達到脫貧致富目標。十五年間累計投入各類扶貧資金約160億元，完成4878個行政村、2.53萬個自然村的整村推進，顯著改善貧困村基礎設施和公共服務。

（3）整鄉推進促進了貧困鄉鎮跨越發展

整鄉推進扶貧模式是云南創新的一種扶貧方式，是以貧困鄉為單元，以自然村為主戰場，以貧困農戶為幫扶對象，以增加貧困群眾收入、基本消除貧困、構建和諧為目標，以資源大整合、社會大參與、群眾大發動、連片大開發為主要方式，統籌規劃、整體推進、集中力量、重點突破、綜合開發。實踐證明，這是一種比較有效的模式，已經成功實施了貧困人口的綜合扶貧開發。2001年以后根據《云南扶貧綱要1》，實施了100個特困民族鄉和100個邊境民族貧困鄉的扶貧，為后來創新的實施整鄉推進扶貧模式提供了有益的經驗。2009年5月開始組織實施整鄉推進試點項目，實行一次規劃、二年實施、第三年檢查驗收，每鄉（鎮）投入省級以上財政扶貧資金600萬元。2011年《云南扶貧綱要2》把整鄉推進作為重要的扶貧措施，每鄉鎮投入省級財政扶貧資金增加到2000萬元，并要求縣級每個鄉鎮整合資金達到1億元以上。項目規劃圍繞產業扶貧、基礎設施、社會事業、生態能源建設、科技推廣、民生保障和農村基層組織建設等七大類建設項目。到2015年，云南省累計投入各類扶貧扶貧資金約250多億元，實施整鄉推進項目涉及16個州市262個鄉鎮，顯著改善了貧困鄉鎮的基礎設施和公共服務。

3、不斷提高貧困人口的自我發展能力

主要是通過改善貧困人口的生產生活條件、提高貧困人口獲得金融貸款的機會、發展到戶增收產業、培訓勞動力轉移就業、強化教育扶貧和健康扶貧等扶貧方式，幫助貧困人口提高自我發展能力。

（1）安居工程建設保障了貧困農戶有安全穩固住房

1998年，云南省把解決部分居住條件簡陋狀況特困農戶的安居問題作為扶貧開發的重要內容，并結合溫飽村建設、易地搬遷扶貧等項目，到2000年解決了1萬多戶特困戶的安居問題。2001-2010年十年間，云南省針對貧困地區200多萬農戶開展了茅草房改造工程、地震民居安全工程、農村危房改造工程、村容村貌整治、易地搬遷扶貧、工程移民搬遷、游牧民定居等不同形式、不同標準的新農村建設。其中，2003年以來，累計投入財政專項扶貧資金14.54億元，對125個縣（市、區）1726個鄉（鎮）9180個村委會5.5萬個村民小組40.25萬特困農戶實施了破爛茅草房改造，并結合整村推進、以工代賑扶貧開發，改造了3.3萬戶，實現了貧困群眾世代期盼的安居夙愿，被貧困群眾稱為“第三次解放”。2011年《云南扶貧開發綱要2》提出到2020年消除農村危房和人畜共居住房的目標，《云南脫貧攻堅規劃（2016-2020年）》中把有安全穩固住房作為貧困戶脫貧的標準之一。到2015年，云南省實施扶貧安居工程14.6萬戶。2016年以來，各地按照標準對所有農戶的住房進行排查，按照政策要求和標準，全面實施農村危房改造工程，并結合易地搬遷扶貧，對農村C、D級危房逐年進行改造或拆除重建，為無房戶建設安全穩固住房。2013-2016年，云南省共投入中央和省級補助資金163.58億元，實施農村危房改造169.72萬戶。

（2）易地搬遷扶貧提高了喪失生存條件貧困農民的自我發展能力

易地搬遷扶貧是對基本喪失生存條件的地區的農戶實施的一項特殊扶貧措施。1997年，云南省開始啟動易地開發扶貧試點。1999年，在云南省開始全面啟動，確定了移民人均補助標準是“縣內轉移安置3000元，跨地州轉移安置6000元，其中，貧困縣省級補助70%，非貧困縣省級補助60%，其余由地縣配套。截至2001年底，16個地州近80個縣實施了易地扶貧，共投資無償資金8.51億元，投入扶貧信貸資金3億元，共轉移安置特困人口18.2萬人，還完成了1.5萬人易地扶貧勞務輸出。2002年，《云南扶貧開發綱要1》把易地開發扶貧作為重要的扶貧措施，提高了移民人均補助標準為“跨地州轉移安置8000元，州內跨縣轉移安置6000元，縣內轉移不少于5000元” ，這一標準一直實施到2011年；安置類型分為縣內轉移安置、地（州、市）內跨縣轉移安置、跨地（州、市）轉移安置等三類；安置方式主要是大規模集中安置、小規模分散安置、插花分散安置三種方式。2005年，易地開發扶貧作為一項特殊扶貧政策繼續加大實施力度，采取財政扶貧資金與以工代賑資金相結合的形式，按照就地、就近、小規模集中和插花安置為主的原則進行轉移安置，以縣內轉移安置為主，嚴格控制跨地（州、市）轉移安置。2010年，云南省重新修訂下發了《云南省易地開發扶貧項目管理暫行辦法》等，不斷完善有關規章制度，規范了易地扶貧開發的項目和資金管理，明確了搬遷對象、補助標準、項目建設規范及搬遷后貧困農戶的戶籍、土地調整等各項保護搬遷貧困群眾權益的政策。2001-2010年十年間， 16個州（市）115個縣（市、區）共轉移安置貧困群眾64.66萬人，經調查統計，搬遷到安置區兩年以上的移民，有超過90%已基本解決了溫飽，部分實現了小康，搬遷到安置區不足兩年的人口，一部分當年就解決了溫飽。

2012年以來，云南省加大易地搬遷力度完善政策措施，強化工作力度，提高財政專項扶貧資金人均補助標準，各級政府統籌整合以工代賑、人畜飲水、農業綜合開發、農村公路、農村沼氣、農網改造、土地整治等多種項目資金集中攻堅，易地扶貧搬遷與實行退耕還林還草等生態修復工程相結合，以產業扶貧和農村勞動力轉移就業作為重要抓手，幫助搬遷群眾走出深山、進城入鎮。“十二五”時期，云南省共投入易地扶貧搬遷資金76億元，累計搬遷40余萬人。

易地搬遷扶貧實施了“五結合”：一是與其他扶貧舉措相結合，與基礎設施建設、教育扶貧、衛生扶貧、社會扶貧、小額信貸扶貧和外資扶貧相結合；二是與推進農業產業化相結合；三是與培育區域支柱產業相結合；四是與推進城鎮化相結合；五是與生態保護相結合。搬遷農戶安置地實現了通公路、通電、通安全飲用水、通廣播電視、寬帶網絡及通訊，有文化活動場所“六通一有”，生產生活條件得以改善，搬遷農戶基本實現“搬得出、穩得住、能脫貧、有發展”。

（3）產業扶貧有效實現了貧困農民穩定增收

產業扶貧就是通過支持貧困地區依托資源優勢，開發當地優勢、特色產業來帶動貧困人口脫貧和致富的扶貧模式。1986年以來，各級政府就一直以信貸扶貧資金為主支持云南貧困地區的貧困農戶發展特色種養殖業、林業和農產品加工業，2004年以后，財政專項扶貧資金中也安排了產業扶貧資金，并不斷增加。信貸資金和財政產業扶貧資金依托農業產業化發展，大力扶持貧困人口聚居的貧困地區調整產業結構，將產業扶貧與整村推進、連片開發、科技扶貧相結合，探索“以產業扶貧為線、以整村推進為點、整合資金、連片開發”的扶貧方式，為集中力量、整合資金提供更為有效的平臺和抓手，帶動貧困農戶增收。產業扶貧堅持把發展一村一品的特色產業與構建扶貧產業帶相結合，堅持基地生產與農戶小生產相結合，一方面，在整村推進項目中安排一定比例的資金，專項用于該貧困村的產業開發，2008年開始投入財政專項資金通過無償資金、滾動發展、積極探索村級互助產業扶貧資金，以無償資金引導信貸資金放大倍增機制和信貸資金擔保機制；另一方面，充分發揮扶貧信貸資金在產業開發中的重要作用，既以小額信貸到戶貸款直接扶持貧困戶發展產業，也引導政府貼息貸款扶持的龍頭企業，通過“公司+基地+貧困戶”和訂單農業等多種方式，解決貧困地區貧困農戶小規模生產發展面臨的資金、技術、市場、信息等制約，既為貧困地區培育壯大一批可持續脫貧致富的重點產業，也幫助貧困戶穩定增收。2014年，實施精準扶貧，“發展生產脫貧一批”是“五個一批”中的首要一批，是精準扶貧的重點，也是實現精準脫貧的核心動力，重點是通過信貸扶貧資金、財政產業扶貧資金和整合涉農資金支持貧困村、貧困戶因地制宜發展種養業、農產品加工業和傳統手工業等，大力發展生態觀光、民族文化、休閑養生等鄉村旅游，拓寬貧困人口就業增收渠道。通過“企業+支部+合作社+貧困戶”、“家庭農場或大戶+合作社+貧困戶”和訂單農業等形式，將龍頭企業、發展大戶、貧困戶、扶貧資金四者有機結合，建立資金跟著貧困農戶走、貧困農戶跟著能人走、能人跟著產業項目走、產業項目跟著市場走的機制，引導貧困農戶進入產業鏈條，激發自身“造血”機能。云南省還開始試點電商扶貧、光伏扶貧、資產收益扶貧等新的扶貧方式，產業扶貧形式更加多樣化。

（4）勞務輸出拓寬了貧困農民增收渠道

1995年，云南省啟動了西南世界銀行扶貧項目勞務輸出分項目，把加強勞動力培訓作為重要手段，引入了貸款幫助貧困農戶勞務輸出的模式。1999年，云南省借鑒了這一成功經驗，明確把“勞務輸出”作為解決喪失生存條件的貧困農戶溫飽和發展的一條重要途徑。《云南扶貧綱要1》把勞務輸出作為一項重要的扶貧措施，與農村勞動力轉移就業培訓相結合，加大了貧困地區勞動力輸出就業的力度。十年間，累計投入財政扶貧資金5.079億元，累計完成貧困地區勞動力轉移引導性培訓和技能性培訓236.89萬人。《云南扶貧綱要2》也把農村勞動力轉移培訓作為重要的扶貧措施，“十二五”期間培訓了85.9萬人。2014年實施精準扶貧，“扶持生產和就業發展一批”是“五個一批”中的重要內容，2015年以來，先后制定并實施《云南省技能扶貧專項行動方案》和《云南省農村勞動力轉移就業扶貧行動計劃（2016-2020年）》，農村勞動力技能提升和轉移就業扶貧機制基本建立并不斷完善。各級政府建立了農民工工作領導小組，下設技能扶貧和農村勞動力專業就業（扶貧）工作辦公室，完善了就業服務體系，加大投入力度，人力資源和社會保障部門牽頭整合各部門的就業培訓和勞務輸出資源，加大對貧困地區貧困人口進行就業培訓和技能培訓的范圍和力度，增加了有組織規模化的勞務輸出就業人數。主要采取訂單、定向、定崗的方式，先后與北京、廣東、上海、福建、江蘇、浙江等6個省市區建立勞務輸出對接長效機制，設立“云南外出務工人員服務點”18個（省外8個、省內10個）。2016年已新增轉移就業農村勞動力75.7萬人（省外就業16.52萬人），其中建檔立卡貧困勞動力13萬人。通過貧困地區勞動力轉移培訓和就業的實施，接受培訓和轉移就業的貧困人口逐步開始由體力型輸出向技能型輸出轉變，貧困農民的生活水平得到較大提高，思想觀念得到更新，生活方式得到改善，實現了“外出一人、致富一家，輸出一批、致富一方”目標。

（5）教育扶貧有效遏制了因學致貧問題

1986年開展大規模扶貧以來，教育扶貧就一直是扶貧開發政策中的重要內容，但是一直是作為行業扶貧中的扶貧措施，未列入扶貧專項措施。2011年《云南扶貧綱要2》中，明確把“義務教育有保障”作為貧困人口脫貧標準中的重要指標之一；2014年以來，“發展教育脫貧一批”是“五個一批”的重要內容之一，2016年制定并實施了《云南省加強教育精準扶貧行動計劃》。

①進一步完善了貧困人口的教育精準資助政策。從2016年開始，對云南省考入一本院校的建檔立卡貧困戶子女，以及考入一本至三本院校的迪慶藏區建檔立卡戶或家庭經濟困難大學生，在本科學習期間，除享受其他資助政策外，由省級財政給予每人每年5000元的學費獎勵；對“直過民族”中建檔立卡貧困家庭在校學生除享受其他政策外，高等教育階段年生均學費獎勵5000元；對初、高中畢業生接受中等職業教育實施免費教育。

②完善貧困學生考試招生政策。實施面向農村和貧困地區學生的三大專項計劃及免費醫學生、免費師范生招生計劃，增加貧困學生接受高等教育的機會。

③穩步推進迪慶、怒江等深度貧困地區、“直過民族”聚居區、鎮彝威革命老區十四年免費教育政策的實施，逐步推進11個“直過民族”和人口較少民族聚居區的十四年免費教育。

④實施了農村義務教育學生營養改善計劃和寄宿生生活補助兩項“全覆蓋”，實施“全面改薄”政策，大力推進職業教育扶貧，強化4個片區教育基礎設施建設，強化貧困地區人才培養機制。

（6）健康扶貧有效遏制了因病致貧問題

從1986年，我國開展大規模扶貧開始，醫療衛生扶貧就一直是扶貧開發政策中的重要內容，但是一直是作為行業扶貧中的扶貧措施，未列入扶貧專項措施。2010年在《云南扶貧綱要2》中，明確把“基本醫療有保障”作為貧困人口脫貧標準中的重要指標之一，精準扶貧精準脫貧把“健康扶貧”作為“七大工程”之一。2016年制定和實施了《云南省健康扶貧行動計劃（2016-2020年）》，2017年出臺了《云南健康30條》。

①貧困縣、鄉、村醫療衛生服務機構標準化建設成效較大。2016年末，云南省88個貧困縣除了5個縣外，均有1所二甲綜合醫院，鄉鎮衛生院標準化建設完成率達到93.15%，村衛生室標準化建設完成率將達到90.67%，初步實現“三個一”目標。

②創新幫扶機制和模式，強化貧困縣鄉村醫療衛生人才培養。一是全面增強貧困鄉村醫療衛生服務水平和能力，加大了農村訂單定向免費醫學生招錄力度，落實特崗全科醫生每年每人6萬元的財政補助；開展鄉鎮衛生院全科醫生培訓和鄉村醫生在職學歷教育；開展基本藥物合理使用培訓；開展了鄉村醫生簽約服務試點；落實和完善了鄉村醫生補助、養老和培養培訓政策，穩定和優化了鄉村醫生隊伍，逐步建立基層首診和科學的分級診療模式，啟動了以老年人、慢性病、孕產婦等重點人群為主的簽約服務。二是進一步深化了醫院對口幫扶機制。由云南省、上海市、部隊醫院共73所三級醫院對口幫扶云南省88個貧困縣95家縣級醫院，支受援雙方簽訂一對一幫扶五年的責任書，每年至少派出5名醫師進行幫扶，以科室建設、重點專科、人才培訓和新技術（適宜技術）為幫扶重點。

③創新體制機制改革，進一步提高貧困人口醫療保障水平。截至2016年末，云南省實現了建檔立卡貧困人口100%納入城鄉醫療保障體系、基本醫保參保率100%、大病保險參保率100%。

一是實行建檔立卡貧困人口免費參加醫保，并提高保障水平。農村群眾參合率整體保持在98%以上，基本做到了應保盡保。

二是創新醫療衛生體制機制改革，提高醫療衛生服務質量和效率。2016年，云南省先后在農村基層醫療衛生機構，探索藥品采購供應制度改革，創新新農合支付方式改革，在管理新農合資金、控制費用、保障基金安全等方面做了有益嘗試。推行了“門診總額預付”、“按住院床日付費”、“DRGS付費”等新農合支付方式改革。

三是城鄉居民基本醫療保險政策向貧困人口傾斜。2016年，云南省明確各統籌地區根據本地實際確定特殊困難人員的醫療待遇，原則上對建檔立卡的貧困人員個人實行縣域內先診療后付費辦法，門診統籌中一般診療費由基本醫療保險基金全額支付；鄉鎮衛生院住院不設起付標準、合規醫療費用全額納入報銷；符合分級診療、按照轉診轉院規范住院的在現有報銷比例的基礎上提高5個百分點；按照2017年個人繳費標準，城鄉居民中的貧困人口個人繳費部分，省級按現行政策給予補助，差額部分由各地統籌資金，確保100%的建檔立卡貧困人口參加城鄉居民醫保和大病保險。

四是精準識別精準施策。在建檔立卡數據基礎上，進一步核準因病致貧、因病返貧的貧困戶家庭情況，按照病種實行一戶一檔，將22類病種（現在是45個重點病種和48個次重點病種）納入重大疾病保障范圍，實行按病種定額（或限額）付費，不設起付線且將報銷比例提高到70%，尿毒癥和重度精神病患者達到90%。實行大病分類救治，明確聯動報銷比例，與醫療救助等制度緊密銜接，基本實現兜底保障，有效防止發生家庭災難性醫療支出。

④積極落實婦幼健康政策和計劃生育幫扶政策。建立了覆蓋城鄉婦女兒童的婦幼衛生服務體系，繼續實施“關愛婦女兒童健康行動”，提高了農村孕產婦住院分娩率，加強了婦女兒童重大疾病防治和兒童出生缺陷三級防治工作。提高了農村計劃生育特殊家庭扶助金標準，實現城鄉統一；建立完善了計劃生育特殊家庭聯系人制度和基本信息檔案管理；將低收入計劃生育特殊家庭納入了城鄉醫療救助范圍。

4、采取特殊措施強化深度貧困群體幫扶

云南省的貧困地區、貧困人口始終集中在深山區、石山區、高寒山區、少數民族聚居區、邊境地區等區域，少數民族貧困狀況十分嚴峻。2001年，云南貧困人口的分布由“點線面并存”轉變為“點線面并存，連線成片貧困凸顯”的狀態，貧困地區集中連片的特征更為突出，尤其是25個邊境縣、47個革命老區縣、“三江”沿岸地區、7個人口較少民族（后來增加為8個）、16個沿邊跨境民族、9個“直過民族”以及現有的“貧困死角”脫貧難度較大。當時云南省7個人口較少民族尚有約70%的人口年人均純收入在625元以下，處于絕對貧困狀態，其中，德昂族、阿昌族、布朗族貧困人口約占本民族人口的80%，獨龍族貧困人口接近本民族人口的90%。不僅貧困面大，而且貧困程度深，呈現出整體性貧困的特點。

從邊疆、民族、貧困的實際出發，2001年以來，《云南扶貧綱要1》要求把貧困人口相對集中的少數民族地區、邊境地區、革命老區和自然環境條件惡劣的特困地區列為扶貧開發的重點區域，著力實施100個重點扶持民族特困鄉和100個左右重點扶持邊境民族貧困鄉。《云南扶貧綱要2》和“十二五”規劃明確提出，以扶持邊遠、少數民族、貧困地區深度貧困發展為突破口，重點解決160萬深度貧困群眾溫飽問題，尤其是2014年實施精準扶貧精準脫貧以來，云南省在扶貧對象識別、幫扶等方面均向深度貧困地區、深度貧困鄉村、特困民族、特困群體、特困人口傾斜。先后制定了一系列邊境地區、少數民族聚居特困地區、人口較少民族、直過民族特困地區和特困民族的專項脫貧發展規劃和實施辦法，在扶貧開發實踐中逐步建立了對特殊困難群體和區域重點扶持機制，加大了對“直過民族”聚居區、少數民族地區、邊境地區的扶持力度，并把農村貧困殘疾人、華僑農場貧困職工納入了當地扶貧開發總體規劃。開展了普洱市鎮沅縣苦聰人、紅河州西雙版納州莽人克木人、文山州瑤族山瑤支系、普洱市瀾滄縣拉祜族、德宏州隴川縣景頗族特困村、文山州僰人、怒江州勒墨人、玉溪市山蘇人等深度貧困群體的重點幫扶，實施了瀾滄縣拉祜族聚居區356個深度貧困自然村的整村推進和易地扶貧搬遷，100個特困民族鄉和100個邊境民族貧困鄉的整鄉扶貧，開展了西雙版納州基諾族、布朗族等人口較少民族綜合扶貧開發，完成了怒江州獨龍江鄉整鄉推進獨龍族整族幫扶五年規劃三年行動計劃，啟動實施了寧蒗縣以深度貧困村綜合發展為主要內容的扶貧攻堅大會戰，以及怒江州整州區域發展與扶貧攻堅大會戰。開展了11個“直過民族”和人口較少民族整族幫扶的專項扶貧工作，加大對怒江州、迪慶州等深度貧困地區的扶貧開發力度。

通過重點幫扶，云南省深度貧困鄉村、深度貧困地區的基礎設施得到明顯改善，公共服務水平得到明顯提高，特色產業得到有效培植，生態環境逐步改善，特困群體溫飽問題得到有效解決，生產生活條件發生了巨大變化。2016年，11個“直過民族”和人口較少民族的貧困發生率下降到12.23%，其中獨龍族、怒族的貧困發生率下降到35%，傈僳族、拉祜族、景頗族、佤族、普米族等民族的貧困發生率下降到了30%以下。有力地促進了云南省邊疆穩定、民族團結、社會和諧。

5、結合實際不斷創新扶貧開發體制機制

（1）不斷創新扶貧開發戰略

改革開放以來，五個扶貧開發階段云南省都根據不同階段的貧困特點和要求創新扶貧開發戰略。1986年，由沒有具體扶貧目標的經濟增長減貧配以救濟式扶貧戰略向有目標瞄準型的開發式扶貧配以臨時性救濟戰略轉變。2007年又轉向扶貧開發與農村最低生活保障相結合的戰略。⑤“十二五”以來，針對新時期的貧困問題和貧困特點，云南省扶貧開發戰略再次發生了重大轉變，由不太精準的扶貧向精準扶貧轉變，由單純強調經濟發展的開發式扶貧向注重經濟、社會和生態環境協調發展的開發與保護并重的發展型扶貧轉變；由地區經濟綜合開發向區域綜合發展與扶貧到戶精準扶貧精準脫貧相結合轉變；由單純強調貧困地區基礎設施和產業發展等外在的“造血”功能向增強貧困人口素質和提高貧困地區自我發展能力的內外結合的“造血”功能轉變；由政府主導型扶貧向推動專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧聯動的“大扶貧”格局轉變。扶貧開發的主要目標從解決溫飽、鞏固溫飽、縮小差距，轉變為穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房，貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢。幫扶對象從以貧困縣為單元轉變為以貧困行政村、貧困自然村、貧困農戶及人口為幫扶單元，尤其強調瞄準建檔立卡貧困人口，聚焦11個直過民族和人口較少民族和深度貧困地區。幫扶措施中重點推進產業扶貧、易地搬遷扶貧、貧困勞動力培訓轉移就業扶貧、教育扶貧、健康扶貧、生態補償扶貧、社會保障兜底扶貧等到村到戶項目，并對幫扶方式、幫扶標準做了明確規定。

（2）不斷創新“大扶貧”運行機制

2007年，云南提出以“大扶貧”的理念謀劃全省農村貧困地區發展全局，2011年以來，云南省不斷創新扶貧開發運行機制，從更大的范圍聚集扶貧資源、更高的層次聚焦深度貧困問題、更寬的領域初步構建了“黨政硬化責任、部門整合資金、統籌各類政策、定點掛鉤扶貧、滬滇扶貧協作、社會廣泛參與、群眾自力更生”的“大扶貧”格局，并不斷創新“大扶貧”運行機制。2015年以來，云南省啟動并不斷完善“掛包幫”“轉走訪”工作，建立健全了“領導掛點、部門包村、干部幫戶”定點掛鉤扶貧工作長效機制，實行省、州（市）、縣（市、區）、鄉（鎮）四級干部整體聯動，要求確保每個貧困縣都有領導掛聯、每個貧困鄉鎮、貧困村都有領導和部門（單位）掛包，每個貧困戶都有干部職工掛幫，并要求不脫貧不脫鉤，2016年底云南省共有38名省級領導掛鉤幫扶4個片區、42個貧困縣，13335個部門（單位）定點幫扶88個貧困縣、4277個貧困村，63.4萬名干部結對幫扶159萬貧困戶。2016年以來，先后啟動了5家企業實行11個直過民族和人口較少民族整族幫扶行動計劃，創造性的采用企業幫扶與政府幫扶相結合的幫扶模式，創新專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧有機結合的扶貧機制。2016年5月，滇滬對口幫扶范圍由4州市26個縣擴大了12州市45個貧困縣，并增加了滇粵對口幫扶昭通市和怒江州13個貧困縣，幫扶力度和合作深度進一步加大。2016年10月，云南省啟動了2128家民營企業對口幫扶2066個貧困村共建為主要形式的“萬企幫萬村”精準扶貧行動。國家定點掛鉤單位由36家增加到64家，省級定點掛鉤單位由207家增加到260家，全面發動駐滇部隊師以上單位和近2000余家省屬非公企業以及一些民間機構、社團組織等也相繼參與了全省的社會扶貧開發工作。1990年以來，外資扶貧不僅引進了資金，幫助貧困農戶發展產業，改善住房、教育、醫療條件，促進了貧困地區的發展，而且還提供了國際社會的反貧困方式、經驗和扶貧項目管理模式，培養了一批項目、資金的管理人才。

（3）不斷完善扶貧管理機制

①不斷完善和規范各級財政扶貧資金管理運行機制

2001-2004年，云南省人民政府頒布實施了《云南省財政扶貧資金管理暫行辦法》等一系列資金項目管理措施，進一步加強了財政扶貧資金的規范管理，推行資金管理使用的公示公告制。2005年，云南省出臺了《云南省財政扶貧資金管理辦法》等一系列規范性文件，扶貧系統層層簽訂了責任狀，建立了上級監督、監察審計監督、部門相互監督、群眾監督和社會輿論監督五道監督防線，并加強了扶貧資金的內部審計，開展了財政扶貧資金的績效考核，有力遏制了扶貧資金違紀違規現象的出現。2008年，云南省大膽創新產業扶貧資金機制，著力推進村級互助資金模式發展產業，實施了以無償資金引導信貸資金放大倍增機制和信貸資金擔保機制。2014年以來，云南省先后制定和完善了扶貧資金管理辦法，進一步完善和規范了財政扶貧資金的管理運行機制，建立財政專項扶貧資金投入穩定增長機制，建立以考評結果為導向的競爭性資金分配機制，完善了扶貧資金監管機制。

②不斷完善扶貧工作考核激勵機制

云南省不斷改革完善扶貧開發工作考核的相關辦法，強化部門責任，推動各部門加大對貧困地區和貧困人口的投入力度；先后頒布實施了一系列專項扶貧管理的文件，規范了各個專項扶貧政策的管理和考核。2014年4月，云南省在《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的實施意見》中明確提出，把貧困人口變化率、城鎮居民人均可支配收入及增長率、農民人均純收入及增長率等作為重要指標，納入州（市）、縣（市、區）領導班子和領導干部綜合考核評價以及縣域經濟發展爭先進位評價體系。省扶貧辦研究制定扶貧開發工作專項考核評價辦法，每年對州（市）和片區縣、扶貧開發工作重點縣黨政領導班子和領導干部進行考核，考核結果提供省委組織部，作為評價州（市）黨政領導班子和縣（市、區）委書記政績的重要依據之一。建立以考評結果為導向的競爭性資金分配機制，大幅提高獎補資金規模，優先支持積極性高、脫貧愿望強、扶貧工作好、資金使用規范的貧困縣和扶貧項目。進一步完善扶貧開發工作監督機制和考核激勵機制。

（4） 不斷創新基層黨建與扶貧開發“雙推進”扶貧方式

云南省圍繞黨建帶扶貧，扶貧保黨建，出臺了《關于開展扶貧開發與基層黨建整鄉雙推進工作的意見》，以扶貧開發整鄉推進為平臺，從體系建設、隊伍建設、陣地建設、資源優化、服務建設、增收致富、服務群眾等7個方面實施雙推進，大力開展“創建培養黨員脫貧致富帶頭人、創建帶領脫貧致富黨支部”活動。2013-2015年，先后在116個鄉鎮實施了扶貧開發與基層黨建整鄉雙推進，2016年以來，云南省各地不斷加強基層黨建工作，創新“黨建+”的扶貧方式，進一步密切了黨群干群關系，提高了基層黨組織的凝聚力，為貧困地區精準扶貧精準脫貧的順利開展和取得好的成績提供了可靠保障和堅強支撐。

（二）云南扶貧開發的主要經驗

1、堅持以科學規劃為龍頭，切實加大資金投入力度

科學合理的規劃，是實施扶貧開發戰略的基礎性工作。1986年以來，云南省先后制定了一系列省級扶貧規劃，各個州（市）、貧困縣、鄉、村也都編制了扶貧攻堅規劃、計劃或實施方案，尤其是2014年實施精準扶貧精準脫貧，云南省做到了省、州、縣有脫貧攻堅規劃、鄉村有脫貧攻堅目標任務計劃、貧困農戶有家庭脫貧方案和計劃。一直以來各級政府都嚴格按照扶貧開發綱要、規劃和每年的扶貧項目實施計劃，認真組織落實項目資金。2014年以來，多渠道整合資金，大幅度提高扶貧資金投入。為推進扶貧開發工作奠定了堅實的基礎。

2、堅持強化專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧的合力作用

專項扶貧重點解決了與貧困群眾溫飽相關的難點問題，開展了整村推進、安居工程、村內道路硬化、一村一品小產業開發、勞動力轉移培訓、科技成果推廣轉化等項目。各行業部門按照職責分工，各司其職，能力協作，密切配合，在扶貧開發中把改善貧困地區發展環境和條件作為行業發展規劃的重要內容，在資金項目等方面向貧困地區傾斜，開展了推進現代農業產業化開發，加強基礎設施建設，大力發展社會事業，深入開展教育扶貧、醫療衛生扶貧、科技扶貧，努力提高社會保障水平，重視生態環境和能源建設等一系列系統工程。社會扶貧充分發揮了定點扶貧、滬滇對口協作、部隊、企業、社會各界作用，形成資源整合、力量集成的扶貧合力。

3、堅持以貧困農戶為首扶對象，把貧困人口集中連片地區作為主戰場，實施綜合扶貧開發

云南省不斷完善扶貧對象瞄準機制，堅持把貧困農戶作為扶貧開發的首扶對象，不斷對建檔立卡貧困戶和貧困人口進行再識別，努力做到應扶盡扶、應退盡退。以人口較少民族、“直過民族”、深度貧困地區、25個邊境縣、4個連片特困地區的88個貧困縣等特困群體和貧困地區為重點扶貧對象，把扶貧項目、資金向省內最邊遠、最偏僻、最困難的鄉村傾斜，主要通過實施安居溫飽、產業發展、基礎設施、社會事業、素質提高、服務體系、社會保障、生態環境保護與建設等各項綜合幫扶工程實現貧困地區和貧困人口的減貧，取得了較好的扶貧成效。

4、堅持以產業發展為重點，增強可持續發展能力

云南省嚴格落實規劃，以產業發展為重點，不斷增強可持續發展能力，充分發揮土地、氣候等資源優勢，支持貧困地區依靠科技進步發展特色、優勢、高效的產業，加快發展方式轉變進程，大力實施產業化扶貧，發展公司、基地、園區、合作組織、優勢產業和鄉村旅游等多種方式帶動型產業化扶貧模式。加大優化農業產業布局力度，推進集中連片開發，培植區域主導產業，實現農產品向最適宜區集中，逐步形成具有貧困地區特色的主導產業帶和產業集群。

5、堅持以貧困人口的全面發展為核心，穩定脫貧攻堅成效

三十年的扶貧開發實踐，云南省注重解決溫飽和鞏固溫飽、增加收入和提高生活質量與綜合素質、產業開發和基礎設施建設、經濟發展、社會事業與生態建設、貧困地區發展和貧困社區與農戶發展的協調統一。

6、堅持以因地制宜創新精準幫扶模式為抓手，提高扶貧開發效益

1986年以來，云南省根據不同時期的貧困特點和難點，針對不同地區、不同群體不斷創新幫扶模式，努力提升扶貧開發項目和資金的效益，確保實現扶貧效益到戶。尤其是“十二五”以來，云南省聚焦4個集中連片特困地區88個貧困縣以及深度貧困人口聚居區、特殊困難群體，不斷加大投入力度，以整村、整鄉、整族、整縣、整州為單元，以整村推進和精準扶貧到戶為抓手，實行區域扶貧與精準扶貧相結合，不斷創新幫扶模式，提高幫扶的精準性，為推進精準扶貧方面做了一些有益的探索，取得了一定成效。2014年以來，在進一步完善扶貧對象建檔立卡數據庫的基礎上，扶貧開發項目、資金、措施全部聚焦建檔立卡的476個貧困鄉、4277個貧困村、194.6萬戶、700.2萬人，創新多種模式加快推進精準幫扶。

7、堅持以組織建設為保障，切實加強扶貧開發工作的領導

按照“省負總責、縣鄉抓落實、項目到村、幫扶到戶”的要求，云南省委、省政府、省級相關部門以及各州（市）、縣（市、區）、鄉（鎮）黨委、政府及相關部門都認真落實扶貧開發工作黨政一把手負責制，把扶貧開發工作列入各部門重要議事日程，切實加強組織領導。省級和州市級有關部門定期組織力量對資金到位情況、項目實施的績效、廉政情況等，進行專項督查；縣級政府及相關部門依據總體規劃和年度工作任務，細化規劃、明確任務、落實責任、整合資金，協調屬地社會資源參與扶貧開發，發動群眾，組織實施扶貧項目和活動；鄉（鎮）、村級積極抓好村社基層組織建設，切實保障扶貧開發項目的實施質量。

云南省減貧成效

云南三十多年的農村扶貧開發，促進了貧困地區經濟社會發展，農村貧困人口逐年減少、農民收入不斷增加、縣域經濟發展明顯加快、基礎設施逐步加強、產業能力顯著提高、生態和人居環境明顯改善，農民自我發展能力得到提高，減貧成效顯著。

（一）貧困人口大幅度減少，減貧率有效提高

三十八年來，云南省貧困人口從1978年末的2000萬人下降到2016年末的373萬人、減少了1627萬人，貧困發生率由70%下降到9.8%。其中，云南省深度貧困人口（即絕對貧困人口）從1978年的2000萬下降2010到160.2萬，減少1839.80萬人。

1978-1985年、1985-1992年、1994-2000年、2001-2010年、2011-2016年等5個階段，云南省的年均減貧率分別是10.91%、11.11%、12.19%、11.79%和21.59%，分別年均減少貧困人口112.57萬人、87.71萬人、90萬人、69.71萬人和182.50萬人。其中，2011-2016年的年均減貧率快速上升，均比前4個階段提高了10個百分點以上。與全國相比，云南省1978-1985年、1985-1992年的年均減貧率分別比全國高出2.9個百分點和3.94個百分點，1985-1992年、1994-2000年的年均減貧率分別比全國低了0.74個百分點和0.96個百分點，到了2011-2016年的年均減貧率又略高于全國平均水平1.57個百分點，詳見圖2。云南省的減貧率變化趨勢說明進入精準扶貧精準脫貧時期以后，云南省減貧率迅速上升，并對全國的減貧作出了貢獻，2011-2016年，云南省的貧困人口占全國貧困人口的比重是8.35%，但是云南省的減貧人口占全國減貧人口的8.51%，比貧困人口比重高出0.15個百分點。

（二）貧困地區農民收入水平顯著提高

比較云南省各類貧困地區農村常住居民人均可支配收入（2014年以前為農民人均年純收入）與云南省平均水平之間的變化，73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣、省級扶貧重點縣以及2011年以來的88個貧困縣的農村常住居民人均可支配收入都呈快速增長趨勢，尤其是73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣和88個貧困縣增長非常顯著。2000-2016年十七年間，73個國家扶貧重點縣農村常住居民人均可支配收入從1100元增加到8108元，增加7008元，年均增長13.30%。2005年以來，73個國家扶貧重點縣農村常住居民人均可支配收入增長速度基本高于全省平均水平，其中2011-2016年增長較快，年均增長達到17.72%。2000-2016年、2011-2016年兩個階段分別比云南省平均水平的年均增幅高出1.34個百分點和2.98個百分點，詳見圖3和表1。

2006-2016年十一年間，25個邊境縣農民收入變化較為顯著，農村常住居民人均可支配收入從1641元增加到8225元，增加6584元，年均增長17.49%，分別比同期云南省平均水平、73個國家扶貧重點縣和7個省級重點縣年均增幅高出2.59個百分點、0.25個百分點和2.30個百分點。其中2014-2016年增長最快，年均增幅達到了18.56%。2006-2016年、2014-2016年階段分別比云南省平均水平和73個國家扶貧重點縣年均增幅高出4.89個百分點和1.95個百分點，詳見圖3和表1。

2011-2016年六年間，88個貧困縣農民收入變化尤其明顯，農村常住居民人均可支配收入從3121元增加到8408元，增加了5287元，年均增長17.96%，分別比云南省平均水平、73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣和7個省級重點縣同期平均增幅高出3.22個百分點、0.24個百分點、0.39個百分點和2.24個百分點。其中2014-2016年年均增幅16.62%，分別比云南省平均水平、73個國家扶貧重點縣年均增幅高出2.95個百分點和0.01個百分點，但是分別比7個省級重點縣和25個邊境縣的年均增幅低了4.36個百分點和1.94個百分點，詳見圖3和表1。

綜上所述，云南省各類貧困地區的農村常住居民人均可支配收入的年均增幅均高于云南省平均水平，云南省貧困地區的農民收入實現了顯著增長。貧困地區的農村常住居民人均可支配收入與云南省平均水平的差距不斷縮小，73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣、省級扶貧重點縣以及2011年以來的88個貧困縣的農村常住居民人均可支配收入占云南省平均水平的比重分別從2011年的75.67%、78.42%、97.23%和78.94提高到2016年的89.89%、91.19%、100.40%和93.21%。

（三）貧困地區整體經濟水平明顯提高

1、73個國家重點縣、25個邊境縣的人均GDP年均增速均高于云南省平均水平。73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣和省級扶貧重點縣人均GDP從2003年以后呈快速增長趨勢。2000-2016年十七年間，73個國家扶貧重點縣人均GDP從2207元增加到18452元，提高了16245元，年均增幅14.19%，比同期云南省年均增幅高出1.72個百分點。2006-2016年十一年間，25個邊境縣人均GDP從5674元增加到22870元，增加17196元，年均增幅14.96%，分別比同期73個國家扶貧重點縣和云南省年均增幅高出0.40個百分點和1.66個百分點。2002-2016年十五年間，7個省級扶貧重點縣人均GDP從 3776元增加到21938元，增加18162元，年均增幅13.39%，比同期云南省年均增幅低了0.03個百分點，但是2005-2010年以及2012年、2103年和2016年等九年，7個省級扶貧重點縣的人均GDP增幅均高于云南省平均增幅。2011-2016年六年間，73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣的人均GDP年均增幅分別是13.35%、14.10%，分別比同期云南省年均增幅高出1.24個百分點和1.99個百分點；7個省級重點縣的人均GDP年均增幅比同期云南省年均增幅低了0.60個百分點，但是2012年、2013年和2016年7個省級重點縣的增幅分別比云南省平均增幅高了2.96個百分點、2.56個百分點和0.86個百分點。由此說明，雖然近年來經濟增長中7個省級重點縣的人均GDP波動較大，但是73個國家重點縣和25個邊境縣的人均GDP仍能保持較快增長，云南省貧困地區的經濟顯著發展，貧困地區的人均GDP與云南省平均水平的差距不斷縮小，73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣的人均GDP占云南省平均水平的比重分別從2011年的55.41%、65.48%提高到2016年的59.02%、73.15%，詳見圖4、圖5和表2。

2、73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣和省級扶貧重點縣的農林牧漁業總產值均呈快速增長趨勢。73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣和省級扶貧重點縣的農林牧漁業總產值2007年以后呈快速增長趨勢。2000-2016年十七年間，73個國家扶貧重點縣農林牧漁業總產值從301.5億元增加到1924.13億元，提高了1622.63億元，年均增幅為12.28%，比同期云南省年均增幅高出1.25個百分點，2007年以來一直高于全省平均增幅。2002-2016年十五年間，7個省級扶貧重點縣農林牧漁業總產值從76.7億元增加到367.85億元，增加291.15億元，年均增幅為11.85%，比同期云南省年均增幅低了0.15個百分點，但是2006-2016年十一年間的年均增幅比同期云南省年均增幅高出1.44個百分點。2006-2016年十一年間，25個邊境縣農業總產值從176.4億元增加到685.84億元，增加509.44億元，年均增幅為14.54%，分別比同期73個國家扶貧重點縣、7個省級扶貧重點縣和云南省的年均增幅高出0.25個百分點、1.48個百分點和2.92個百分點。其中2011-2016年六年間，73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣的人均GDP年均增幅分別是13.56%、14.51%，分別比同期云南省年均增幅高出1.25個百分點和2.20個百分點，7個省級重點縣的人均GDP年均增幅比云南省同期平均增幅低了1.18個百分點，但是2012年、2015年分別比云南省平均增幅高了2.96個百分點和0.86個百分點，詳見圖6、圖7和表3。

3、73個國家重點縣、25個邊境縣和省級扶貧重點縣人均一般公共預算收入年均增幅均高于云南省平均水平。73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣和省級扶貧重點縣的人均一般公共預算收入都呈快速增長趨勢。2000-2016年十七年間，73個國家扶貧重點縣人均一般公共預算收入從120元提高到1199.22元，提高了1079.22元，年均增幅為15.47%，比同期云南省年均增幅高出0.87個百分點。2002-2016年十五年間，7個省級扶貧重點縣人均一般公共預算收入從203元增加到1555.96元，增加1352.96元，年均增幅為15.66%，比同期云南省平年均增幅低了0.85個百分點，但是，2006-2016年十一年間的年均增幅比同期云南省的年均增幅高出0.02個百分點。2006-2016年十一年間，25個邊境縣人均一般公共預算收入從278元提高到1473.21元，增加1195.21元，年均增幅為18.15%，分別比同期73個國家扶貧重點縣、7個省級扶貧重點縣和云南省年均增幅高出0.09個百分點、1.99個百分點和2.01個百分點。其中，2011-2016年六年間，73個國家扶貧重點縣、25個邊境縣和省級扶貧重點縣的人均一般公共預算收入年均增幅分別達到13.70%、13.53%、13.16%，分別比同期云南省年均收入高出1.39個百分點、1.22個百分點和0.85個百分點，詳見圖8和表4。

（四）貧困地區面貌發生顯著變化

目前，云南省貧困地區發展實現了“六個呈現”：一是發展呈現新態勢。扶貧開發促進貧困地區綜合經濟實力明顯增強，農民收入大幅增加，基礎設施明顯改善，社會事業明顯加強，服務體系逐步建立，人居環境大為改觀，實現了跨越式發展。二是產業呈現新格局。扶貧開發穩妥地推進土地流轉，集中連片、成規模地發展優勢產業，優化調整農業農村經濟結構，形成跨區域、上規模的“一村一品”、“一鄉一業”的特色優勢產業，提高了特色產業發展質量和效益，夯實農民長遠脫貧增收的基礎。三是村莊呈現新面貌。扶貧開發既改善生產生活條件、發展增收致富產業，也加大了以改房、改水、改廁、改灶和治理“臟、亂、差”為重點的村莊整治力度，使貧困群眾居住環境明顯改善，村容村貌煥然一新。四是制度呈現新體系。通過扶貧開發工作探索，逐步建立和完善了有效的扶貧開發投入機制、資金整合機制、社會參與機制、組織保障機制、群眾主體作用發揮機制。五是能力呈現新提高。扶貧開發激發了貧困群眾脫貧致富的積極性，各地在實踐過程中，一方面，通過項目的實施加強對貧困群眾的科技培訓，通過教育扶貧資助貧困農民家庭子女接受中、高等職業教育，加大對貧困地區人才培養的力度，通過農村勞動力轉移就業培訓加快了轉移貧困地區農村勞動力鄉向城鎮和非農行業的轉移；另一方面，通過建立健全專業協會等農民自助組織，提高了農民的組織化程度。貧困農戶自我發展能力得到明顯提升。六是基層組織呈現新氣象。扶貧開發開展培育先進黨組織和黨員干部致富帶頭人活動，把致富帶頭人培養成村兩委班子成員，把兩委班子成員培養成致富帶頭人，加強基層兩委班子建設，積極創先爭優，發揮基層組織的戰斗堡壘作用。為促進邊疆穩定、民族團結、社會和諧發揮了重要作用。

（五）以自然村為單位的特困群體和特困區域精準幫扶模式成效顯著⑥

1、瀾滄江拉祜族聚居區特困群體溫飽問題得到有效解決。2011-2012年，云南省累計投入9135萬元，針對瀾滄縣拉祜族356個深度貧困自然村的幫扶需求，實施了整村推進和易地扶貧搬遷相結合的幫扶模式。通過重點幫扶，貧困地區基礎設施得到明顯改善，特色產業得到有效培植，社會事業明顯進步，生態環境逐步改善，生產生活條件發生了巨大變化，特困群體溫飽問題得到有效解決。

2、獨龍族聚居區實現全面發展，獨龍族生存問題得到有效解決。2009-2014年，獨龍江整鄉推進整族幫扶累計投入各類資金13.04億元（其中公路建設資金7.8億元），以行政村為單元，以自然村為重點，按照缺什么補什么的原則，實施了安居溫飽、基礎設施、產業發展、社會事業、素質提高、生態環境保護與建設六大工程，對獨龍族聚居區實施了全面幫扶，基礎設施得到了巨大改善，群眾生產生活水平得到了較大提高，全鄉的面貌發生了翻天覆地的變化，兌現了黨中央國務院和省委省政府“不能讓一個兄弟民族掉隊”的莊嚴承諾，為獨龍族群眾早日實現與其他兄弟民族一道過上小康生活的美好夢想打下了堅實的基礎。

3、寧蒗扶貧攻堅大會戰有效解決了深度貧困人口的生存和發展問題。2011-2014年，寧蒗縣開展了以深度貧困村綜合發展為主要內容的扶貧攻堅大會戰，針對15個鄉（鎮）范圍內所確定的77個村委會105個深度貧困自然村、6630戶25143名深度貧困人口的致貧因素，以自然村為單元，以整村推進、安居工程、易地搬遷、產業發展、素質提高等工程為載體，項目落實到村到戶，因村施策，分類實施。采取就地扶持93個村和易地搬遷12個村結合、小規模集中和零星插花安置結合的方式，深入解決貧困群眾的脫貧發展問題。整村推進，分批攻堅。根據貧困村的貧困程度，采取難易結合、連片實施、分批推進的方式，確保實施一個村，改變一個村，發展一個村。截至2014年末，累計投資4.4億元，81個深度貧困村達到“四通七有”目標，實現5540戶共2.1萬深度貧困人口脫貧。

（六）連片特困地區實施基礎設施建設和產業扶持為重點的綜合性扶貧成效初顯

一是怒江扶貧開發大會戰有效提升了全州的整體發展能力，為按期實現脫貧、摘帽打下了堅實基礎。2013年12月，怒江州開展了以州為單位的扶貧攻堅大會戰，針對怒江州4個縣建檔立卡5.75萬戶20.3萬貧困人口，重點瞄準5.89萬深度貧困人口和524個深度貧困村，采取就地扶持和易地搬遷方式進行扶貧攻堅，實施了民生改善、基礎設施、產業發展、社會事業、生態建設五大工程，截至2014年末，累計投入省級財政專項資金2億元，財政專項扶貧資金3.45億元，人均投入2685元，投入信貸資金1.66億元。啟動實施了8個整鄉推進、162個整村推進、856戶易地扶貧搬遷、4000戶安居工程，開展了一批特色種養殖產業扶貧項目，貧困村基本實現了通路、通水、通電、通信的“四通”目標。

二是紅河南部山區六縣以產業為重點綜合扶貧成效初顯，貧困問題得到有效緩解。紅河南部六縣2013年建檔立卡貧困人口58.42萬人，貧困發生率33.9%，六個縣農民人均純收入平均數4025元，其中建檔立卡農戶農民人均純收入平均數僅為1676元，貧困深度指數平均數達到0.271。2013年以來，累計投入資金42.88億元，人均貧困人口投入約7340元，全面實施了民生改善、產業培育、基礎設施、生態建設、就業促進五大工程，有效解決了深度貧困人口的溫飽問題。截至2014年末，紅河南部山區減少貧困人口9.61萬人。

（七）貧困地區產業支撐能力加強

截至2016年，云南省成立了5000家農林專業合作社，其中省級示范社520家，貧困群眾的組織化程度和對接市場的能力大幅提高。云南省貧困地區充分利用省級以上財政產業扶貧資金和信貸扶貧資金，圍繞村有特色產業、戶有增收項目的目標，集中扶持發展了一大批特色經濟項目，形成了“公司+合作社+貧困戶”、“公司+支部+合作社+貧困戶”、“政府+金融+企業+合作組織+貧困戶”、“家庭農場+合作社+貧困戶”等多種產業扶持模式和貧困戶利益聯結機制，扶貧貼息貸款扶持全省扶貧企業約800個，項目覆蓋全省90多個縣市區，帶動貧困農戶上百萬戶，推動了貧困地區產業發展；扶貧小額到戶貸款覆蓋全省124個縣市區的1200多個鄉鎮近1.6萬個村（次），扶持貧困農戶近120萬戶（次），受益農戶年戶均增收約2000元。電商扶貧、光伏扶貧和旅游扶貧讓近30萬戶貧困戶直接受益。資產收益扶貧也正在嘗試。貧困地區經濟發展實現了由方式不多、后勁不足向產業多樣、規模發展的巨大轉變。

（八）貧困地區基礎設施明顯加強

貧困地區新增和改建了農村公路，提高了縣、鄉、村的公路通達能力，改善了交通運輸條件，2016年末，云南省鄉鎮公路、建制村公路通暢率分別達到100%和88%；改善了灌溉條件，旱澇保收面積大幅度增加；不少貧困村實現了“四通七有”，解決和改善了當地貧困人口的飲水安全問題，生產生活條件發生了翻天覆地的變化，為貧困人口脫貧發展提供了有利條件。

（九）貧困地區公共服務水平顯著提升

貧困地區社會公共事業建設屢創佳績，在各部門的共同努力下，規劃實施屢創佳績，扶貧項目取得重大進展。2016年，云南省實現全省“戶戶通電”目標。88個貧困縣，學齡兒童入學率達到97.8%，勞動力平均受教育年限達到7.2年；縣、鄉、村醫療衛生基礎設施建設不斷完善，醫療衛生體系基本健全，100%的鄉鎮建有衛生院，99.2%的行政村設有衛生室，醫療救助“一站式”即時結算工作在云南省范圍內實現全覆蓋，參加城鄉居民基本醫療保險的農戶達到98.47%，大病保險和醫療救助覆蓋面不斷擴大，有病能及時就醫的人口比重達到90.6%。參合農民受益率達到319.24%；農村居民最低生活保障制度不斷完善，逐年提高補助標準，2016年云南省平均保障水平提高到3175元，有151.34萬農村貧困人口享受著最低生活保障的扶持。

（十）貧困地區生態環境條件不斷改善

2000-2010年，結合“七彩云南”保護行動、天然林保護、退耕還林還草等生態環境保護工程，著力改善貧困地區生態環境，共建設沼氣池83.22萬口，推廣節能灶44.14萬口，80個重點縣建設生態林2385.5萬畝。2011年以來，云南省深入推進“七彩云南”保護行動和森林云南建設，結合天然林保護、退耕還林還草、生態修復和保護、河流治理等生態環境保護工程，建立健全了河長制，治理水土流失649.88平方公里，88個貧困縣2014年實施退耕還林還草421畝，2016年新增經濟林248萬畝，并在全省強化生態脫貧，提供生態護林員崗位4.54萬個，帶動17.58萬貧困人口脫貧的同時，加大了貧困地區建設和保護生態林的力度，著力改善生態環境。

未來三年云南省扶貧開發面臨的主要問題和困難

（一）貧困面大，貧困程度深，精準扶貧面臨最難啃的“硬骨頭”

云南省有4個集中連片特困地區，88個貧困縣占云南省129個縣（市區）的68.22%，其中有73個國家重點縣、6個省級重點縣、9個片區縣；有64個民族地區縣、22個邊境縣、27個深度貧困縣。云南省73個國家重點縣、85個片區縣，分別占全國592個重點縣的12.33%、680個片區縣的12.5%。目前，云南省貧困人口主要集中在深山區、石山區、高寒山區、干熱河谷地區、少數民族聚居區、革命老區、原戰區、邊境地區，呈“大分散，小集中”，點、片、線并存的格局，云南貧困地區分布廣、貧困面大。隨著精準扶貧的不斷推進，越往后扶貧開發難度越大，貧困深度越深。

云南是全國貧困程度較深的省份，且州（市）、縣（市、區）之間貧困程度差距大。從1978年以來，3個貧困標準不同時期的貧困發生率，云南省的貧困發生率一直遠高于全國的貧困發生率。1978年標準，云南省的貧困發生率按照云南自己定的低標準基礎上與全國的差距從1978年39.3個百分點下降到2000年的1.3個百分點，但是2000年與全國統一標準后，云南的絕對貧困發生率與全國的差距上升到8.34個百分點，2001年下降到4.7個百分點，2002年上升到5.7個百分點，之后逐步下降到2005年4.46個百分點。2008年標準，2000年云南省低收入貧困發生率與全國的差距上升到19.43個百分點，2010年下降到5.8個百分點。2010年標準，2010年云南的貧困發生率與全國的差距上升到22.8個百分點，到2016年下降到了5.3個百分點，詳見圖9。在《中國農村貧困監測報告2016》分析中，2015年云南省貧困地區貧困人口448萬人，貧困人口全國最多，是全國僅有的兩個貧困人口在400萬以上的省份之一，貧困發生率17.4%，僅次于西藏和甘肅兩省。

分縣（市、區）看，2015年，云南省129個縣（市區）中貧困發生率比云南省的貧困發生率（12.71%）高的有49個縣（市、區），占云南省129個縣（市、區）的38.76%，其中，貧困發生率在12.71-22.70%，即高于全省貧困發生率10個百分點以下的有25個縣；貧困發生率在22.71%-32.70%，即高于全省貧困發生率10-20個百分點之間有17個縣；貧困發生率在32.71%-42.70%，即高于全省20個百分點以上的有7個縣，而且貧困發生率最高的福貢縣達41.96%，分別比云南省和全國貧困發生率高出29.25和36.26個百分點。

根據2014年云南省建檔立卡數據庫資料顯示，云南省的深度指數達到0.16，且貧困深度指數的地區差異較大，從州市看，貧困深度指數超過平均水平的有6個州市，最高的怒江州達到了0.31，比最低的昭通市0.057高了4.16倍。從縣域貧困深度指數反映，129個縣（市、區）的平均貧困深度指數是0.079，比州市平均水平低了1倍多，但是縣域之間的差距更大，貧困深度指數超過縣域平均水平的縣市區有89個，占68%，其中超過縣域平均水平1倍以上的高達62個，占48%。

（二）貧困人口規模大，致貧因素復雜

2015年末，云南省有貧困人口471萬人，僅次于貴州省。2016年末，云南省的貧困人口還有373萬人。2012-2016年，云南省貧困人口占全國貧困人口的比重從8.12%提高到了8.60%，提高了0.48%百分點，呈不斷提高的趨勢，詳見圖10。

2014年以來，云南省針對貧困戶致貧因素制定了一系列的精準扶貧幫扶措施，但是云南省建檔立卡貧困戶致貧因素復雜，尤其是因病致貧、因技術致貧、缺勞力致貧和自身發展能力不足致貧等主要致貧因素，不是短時間內就能完全解決，需要長期的扶持和幫助。目前，還難以有根本性的改變。根據云南省建檔立卡貧困戶致貧原因數據分析，目前云南省建檔立卡貧困戶中，缺技術致貧、因病致貧、缺資金致貧、缺勞力致貧、自身發展力不足致貧分別占貧困戶總數的26.57%、19.96%、15.68%、8.73%和7.83%，是主要的致貧因素。此外，因殘致貧占6.64%；因學致貧占5.12%；交通條件落后致貧占4.54%；缺土地致貧占2.35%；因災致貧占1.66%；缺水致貧占0.93%；因婚致貧0.52%。⑦

（三）少數民族貧困問題突出

云南地處西南邊陲，是我國少數民族最多的省份。全省轄16個地州市，民族自治州有8個，民族自治縣29個，加自治州所屬縣共77個，占云南省總縣數的60%。云南省88個貧困縣中有61個縣是民族縣，分別占云南省貧困縣總數和總縣數的69.32%和47.29%，其中有51個民族貧困縣是國家扶貧開發重點縣。現有5000人以上的少數民族25種，其中特有少數民族15個，有16個少數民族與緬甸、老撾、越南等國跨境而居，還有9個“直過民族”和8個人口較少民族。解放以來，少數民族地區的社會經濟得到較大的發展，但貧困狀況仍然十分嚴峻。2015年，云南省特有的15個少數民族，貧困發生率高達28.2%，高出云南省15.5個百分點，部分少數民族處于深度貧困和整體貧困狀態。⑧目前，云南省貧困地區少數民族貧困人口有204.31萬人，占貧困人口的45.65%。11個“直過民族”和人口較少民族貧困人口為46.83萬人，占全省貧困人口總數的10.46%。⑨邊境地區少數民族貧困人口比例高達72.5%。

（四）區域發展嚴重不平衡，收入差距仍然較大

2016年，云南省農村常住居民人均可支配收入為9020元，僅為城鎮居民可支配收入28611元的31.53%，是全國農村常住居民人均可支配收入的72.96%。農村常住居民人均可支配收入與城鎮居民可支配收入的比率，全國為1∶2.72，云南為1∶3.17，仍然超過了國際公認的1∶3的警戒線。云南88個貧困縣農村常住居民人均可支配收入8408元，73個國家重點扶持縣農村常住居民人均可支配收入為8108元，分別是云南省農村常住居民人均可支配收入的93.21%和83.89%，是全國的68.01%和65.58%。云南省88個貧困縣中農村常住居民人均可支配收入最高的羅平縣為12254元，最低的怒江州福貢縣僅為5092元，相差7162元、2.4倍。

（五）扶貧開發資金的供需“缺口大”

云南扶貧開發的資金主要是依靠各級財政投入，以中央財政和省級財政為主，州市、縣級配套。通過建檔立卡識別出的全省農村貧困人口多分布在高寒山區、少數民族聚居區、革命老區、原戰區、邊境一線，是云南省扶貧攻堅最難啃的“硬骨頭”。要實現精準脫貧，有專家估計人均專項扶貧資金投入需達3萬元，需投入1722億元。2016年，云南省投入省級以上財政扶貧專項資金創歷史新高，但人均僅為3156.84元，2011-2016年六年間，累計投入省級以上財政扶貧專項資金455.62億元，缺口較大。由于受交通、自然等條件限制，施工環境差，原材料供應地遠，物資運輸困難，出現了大量的二次搬運，加之原材料成本抬升和農村用工價格的提升，貧困地區扶貧項目實施成本遠高于其他非貧困地區，深度貧困地區的投入成本更高。但是，88個貧困縣，尤其是73個國家重點縣和27個深度貧困縣是典型的吃飯財政，財政自給能力很低，扶貧資金投入供需缺口更大。因此，隨著云南省精準扶貧精準脫貧各項工作的不斷推進，扶貧成本不斷提高，扶貧開發的資金供需矛盾日益突出。

（六）現有扶貧開發機制缺乏資源合理配置和整合機制

國外擺脫貧困的成功經驗表明， 扶貧資源的有效整合（如扶貧政策與扶貧資金的整合、國內外扶貧資源的整合、貧困地區物質資本與社會資本的整合等）有利于扶貧開發效率的提高。⑩然而，現有的扶貧開發機制中資源整合方面還存在諸多問題，如不同部門牽頭負責、多部門合作的能力建設政策體系仍呈現出財政政策運用得較多而其他政策明顯不足，財政、稅收、金融和投資等各種政策難以相互配合；基礎設施建設、產業發展、教育、醫療衛生、就業、技能提升培訓、社會保障等方面的資金來源龐雜、多頭林立的資金管理體制使資金利用率低下，基礎設施建設、產業發展、教育、醫療衛生、就業、技能提升培訓等方面的項目資金現有分配方式導致資金使用分散、項目配置與實際需求不匹配、重點不突出等；大部分縣（市、區）各行業各部門扶貧資源投入各行其是，缺乏統一協調和管理監督，導致資源利用率不高；貧困地區特有的社會資本在扶貧開發機制設計和實施過程中往往被忽視，不能得到合理的引導和運用。

（七）產業扶貧面臨困境，貧困農戶持續穩定增收難度大

產業是脫貧之基、致富之源、強縣之本。產業扶貧就是依托貧困地區特色產業來帶動貧困人口脫貧和致富的扶貧模式。“通過產業發展一批”是脫貧攻堅“五個一批”中的首要一批，是精準扶貧的重點，也是實現精準脫貧的核心動力。云南貧困地區產業扶貧是以高原特色農業為重點，但是目前云南農業面臨三大困境：

1、生態環境退化，自然條件約束，限制了農村產業發展的空間。由于云南省國土面積中山區面積占94%，農業以山地農業為主，農業發展的基礎較薄弱，農業基本建設成本高、投入不足，生產力提高緩慢，使農業處于低水平發展之中，農村產業發展空間嚴重受限。同時，云南省水資源空間和時間上分布不均，水利工程建設滯后，水利設施分布不夠合理，農業保障功能不足，受資源環境的約束較大。隨著云南省工業化、新型城鎮化的快速發展占用大量優質農用地，同時地膜化肥的長期使用，加上不良的耕作習慣導致云南省耕地總體質量下降，農業產出率降低。近年來，連續干旱以及冰凍、風災、蟲災、滑坡泥石流等自然災害瀕發嚴重影響了農村產業的發展。

2、農田水利基礎設施差，嚴重制約農村產業的健康發展和品質提升。云南省耕地有效灌溉面積僅占耕地面積的45%，高穩產農田占耕地面積不到三分之一。畜牧生產設施設備落后，規模養殖比例僅達到40%。農機裝備水平低，農機耕種收綜合機械化水平僅為44.5%，低于全國平均水平15個百分點。現代化設施農業規模小，抵御自然災害的能力低。

3、云南農村產業發展水平較低，農村三產融合還處于起步階段，難以保障貧困農戶持續穩定增收。云南農林牧漁業開發程度較低仍然以傳統產業為主，土地利用率和產出率低于全國平均水平仍然以出售原料為主，農業產業化發展水平較低，產業鏈短，價值鏈尚未形成，農業向二三產業延伸的空間大，難度也很大，與二產、三產融合發展較差。優質、高效、精品的高原特色農業產業還處于起步階段，尚未構建起完整有效的產業體系、生產體系和經營體系。一些新、奇、特且具有重大開發價值的特色產業還尚待發掘。具有地理標志、中國馳名商標和中國名牌的產品仍然較少，產品輻射帶動能力不強。規模化生產基地配套設施不完善，優勢特色產品耗損大，增值低。

（八）自然環境保護與扶貧開發的矛盾更加凸顯

云南是長江、珠江等大江大河的上游，全省50%以上的國土面積為天然林保護區、生態公益林區和自然保護區，承擔著流域內生態保護的重任，屬于禁止開發和限制開發區域。全省石漠化土地達4323萬畝、占國土總面積的15.35%，129個縣（市、區）中有65個縣需要重點治理，且大部分為貧困地區，在國家沒有建立完善的生態效益補償機制情況下，生態保護、環境治理與經濟發展的矛盾異常突出。

云南實施精準扶貧精準脫貧的政策建議

（一）進一步優化產業扶貧是實施脫貧攻堅的核心

1、強化扶貧產業與農業供給側結構性改革的有效銜接

習近平總書記強調指出，“要把推進農業供給側結構性改革、提高農業綜合效益和競爭力，作為當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向”，國內外的成功經驗也顯示，貧困地區的產業發展必須按照農業供給側結構性改革的要求，優化產品產業結構，著力推進農業產業提質增效，為此，貧困地區的扶貧產業必須做到“四個突出、四個強化”：一是突出特色、強化品質。綜合考慮資源稟賦、產業基礎、生態環境等因素，以生物資源產業為主攻方向，大力發展優質、高效、生態、綠色、安全的現代農業，走特色與品質并重的發展之路，實行品質保障下的適度規模經營，向特色要競爭力，向品質要生產力。二是突出市場、強化效益。抓住抓準市場需求，大力推進農業供給側結構性改革，在特、精、優上下功夫，提高農產品供給的質量和效率。三是突出綠色、強化安全。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，用好用活貧困地區生態綠色牌，大力發展綠色產業，著力發展“三品一標”農產品，建立健全農產品質量檢測檢驗體系，切實把生產優勢轉化為經濟優勢，實現農業可持續發展。四是突出融合、強化增效。加快發展農產品加工業，著力推進精深加工，發揮貧困地區自然環境優良、文化底蘊深厚、民俗特色突出的優勢，大力推進休閑養生農業與鄉村旅游業的健康發展，推動貧困地區一、二、三產業的融合發展，不斷提升農業產業的質量效益和競爭力。

2、創新政府的產業引導機制，構建政府與市場協同發力新機制

有效的產業扶貧必須由政府和市場合力協調推進。政府既要避免以行政手段直接干預產業發展，也不能片面依賴市場作用，因此必須創新產業引導機制，構建政府與市場協同發展機制。云南有的縣通過“以獎代補、以資代勞”的幫扶模式，在產業扶貧中以村委會為單元，政府和企業明確提出產業項目清單，給予發展本村主導產業的貧困戶以較高的產業發展扶持資金的差異化獎補政策，激勵和引導了貧困村、貧困農戶發展“一村一品”產業。今后，各級政府應著力做好以下重點工作，一是創造特色產業成長的內部條件，并有效改善外部環境，通過產業規劃、政策引導產業發展方向，運用財政、金融等杠桿對產業進行整體調節和干預。二是政府投資建設產業平臺，統一行使建設、管理、服務等職能。三是引導企業參與構建政府與市場協同發展新機制，促使產業平臺實現市場化建設、企業化管理、專業化發展。

（二）充分調動貧困人口脫貧攻堅的內生動力是關鍵

賦予貧困農戶選擇權，啟動貧困農戶的內生動力。內生動力本質上是人的主觀能動性，而內生動力的外化就是改造客觀世界的實踐活動。十九大報告中強調，扶貧要與扶志、扶智相結合，最重要的就是強化貧困人口在脫貧攻堅中的主體性。云南省在精準扶貧實踐中已經積累了一些有益的經驗。有的縣（市、區）在產業扶貧中，對貧困戶實行了“產業項目疊加、種養殖結合”的產業發展模式，在產業品種和規模選擇上，給予貧困農戶一定的選擇權，鼓勵“多干多得、早干早得”，激發了貧困戶發展產業的積極性和主動性。有的縣（市、區）實行 “一戶一辦法、量力而行、鼓勵多干”的政策舉措，強化了需求導向和農民的主體地位，為提高貧困人群的自我發展能力及鞏固扶貧成效打下了堅實基礎。還有的貧困鄉鎮在村內道路硬化中充分調動農戶的主體意識，既節約了1/3的修路成本，還強化了貧困農戶對村內道路的主體性，在修路和管路方面更用心，值得認真總結借鑒。因此，各級政府應在制定和落實貧困村基礎設施建設、產業扶貧、社會救助、教育扶貧、健康扶貧、轉移就業扶貧等政策措施的過程中，總結已有的經驗，充分發揮貧困者的主體性作用，充分考慮和聽取貧困者的意見和建議，并讓貧困者參與到政策的制定、實施、監督、考核全過程，以達到事半功倍的扶貧效果。

（三）建立健全人力資本投資的長效機制是基礎

人力資本教育投資可提高農民采用新技術、新設備、新品種的能力和意愿，人力資本技術技能投資可以提高農民就業機會和收入，人力資本投資可為貧困人口提供可持續的發展源泉。良好的身體素質是人力資本必備的條件，是消除貧困的內在基礎， 也是實現穩定脫貧的必要條件。開發和提升貧困人口的人力資本對消除貧困的重要作用越來越大。精準扶貧精準脫貧戰略把“增強貧困地區和貧困人口的自我發展能力和內生動力”作為重要目標之一，但是，課題組在調研中發現，無論是宏觀決策者還是各級職能部門，在扶貧開發實踐中過分強調物質投入，而忽視了對貧困人口的能力提升，采取的扶貧方式未能充分考慮貧困人口自身的因素和需求，忽視了人的主觀能動性及其在社會活動中的主體地位，在實踐中則忽視了對貧困人口主動反貧能力的發動、組織和培養。這樣必然難以造就貧困地區和貧困家庭發展的內生動力，其最終后果便是貧困人口的“等靠要”和依賴思想加重，脫貧速度減緩，脫貧效果不穩定，返貧現象頻發，貧困農村的脫貧日益顯示出剛性特征。鑒于此，云南農村人力資本嚴重不足已經成為影響精準脫貧目標能否按期實現的關鍵，綜合解決農村的貧困問題應該強化以下措施：

一是強化教育扶貧、農村勞動力技能提升和轉移就業扶貧的投入，針對農村貧困地區知識和技能貧困的狀況，切實落實教育扶貧、農村勞動力技能提升和轉移就業扶貧的相關政策，實施多種教育模式共同革新和調整， 實現“普九”教育和高中教育的協調發展，普通教育和職業教育的協調發展，農民工職業培訓和農業技術培訓的協調發展，促進農村貧困人口文化素質和技術技能的提高，以滿足云南省農村脫貧的基本需求和多樣化需求。

二是強化健康扶貧和農村社會保障兜底扶貧的投入。針對貧困人口健康生存能力低下的狀況，加快改善貧困地區基本生活和醫療衛生條件，改善醫療設施， 提升貧困地區和貧困人口的疾病預防和控制能力。切實采取國家、家庭、個人三者相結合的醫療方式，實現建檔立卡貧困人口基本醫療保險和重特大疾病醫療救助全覆蓋，加大對貧困家庭的最低生活保障、重特大疾病、醫療救助等的政府救助力度，防止貧困人口陷入因病返貧和因貧失醫的惡性循環， 確保精準脫貧、穩定脫貧。

因此，建立健全貧困地區農村教育、醫療衛生、技能提升和轉移就業、社會保障等專項資金投資穩定增長機制應成為實現農村精準脫貧的一項長效機制。貧困地區只有通過這一長效機制加快開發和培育人力資本，才能實現人口資源向人力資源或人力資本的轉化，才能促使云南建檔立卡貧困人口具有自我發展和穩定脫貧的能力，才能真正地對貧困者賦權，才能根本改善貧困者的貧困狀態，實現可持續、穩定的脫貧。

（四）創新扶貧資源統籌整合機制是重點

要實現精準扶貧精準脫貧，必須建立與之相匹配的扶貧資源統籌整合機制，在當前云南省扶貧開發資源投入與需求存在巨大矛盾的現狀下，急需創新扶貧資源統籌整合機制，以提高資源使用效率，進而提高能力建設的扶貧效率。

第一，建立健全扶貧開發各行業部門之間的協同機制。強化各級扶貧領導小組的統籌和規劃，建立健全扶貧開發不同行業部門之間的信息共享機制、工作推進協調機制，建立各行業部門互為補充和協同推進的內在機制，提高各部門之間的信息對稱性、真實性，提高價值認同度與行為協同度，從根本上突破扶貧開發資源供給不足與效率不高并存的困局。

第二，建立完善扶貧資源整合機制。要滿足千差萬別的扶貧到戶的需要，必須科學、合理配置扶貧資源，應以對貧困戶情況最為了解的縣鄉政府作為最重要的資源整合平臺，建立完善資金配置和整合機制。一是要進一步改革扶貧資金管理體制，給縣鄉政府在資金使用上的自主權。借鑒財政專項扶貧資金和涉農資金、項目、權利、責任“四到縣”的資源配置和整合機制，教育、醫療衛生、勞動就業和技能培訓、社會保障等行業部門的扶貧資金、項目的管理權也應下放到縣級政府，實行資金、項目、權利、責任 “四到縣”，由縣鄉政府根據實際情況自主確定扶貧項目和扶貧方式，真正做到扶貧資金在基層的整合，提高精準扶貧的針對性和效果。從長遠和根本上說，要進一步深化財政體制改革，逐步加大對貧困縣的一般性財政轉移支付的力度，使事權和財權高度統一。 二是要科學制定統籌扶貧資源的規劃，更好地統籌使用好各行業部門和社會幫扶資源，結合貧困地區的特色和優勢資源開發及產業發展的需要，統籌規劃和合理配置扶貧資源，深度挖掘和有序組織全社會扶貧潛力，做好幫扶資源與扶貧對象和貧困地區需求的緊密對接。三是要推行規劃引導統籌、重點項目主導統籌、獎補資金引領統籌方式，實行跨部門、跨年度、跨層級統籌，實行“大類間統籌、打通使用”的辦法，增強資金使用的自主性和靈活性。

第三，建立扶貧資源配置的動態化調整機制。要實現精準扶貧，必須解決扶貧規劃的預期性與幫扶現實的多變性之間的矛盾，因此，必須創新資源配置機制，建立資源配置動態化調整機制，在進行資源配置時要設立一定比例的可靈活配置和動態調整的資源，以及時有效地滿足扶貧中出現的突發狀況，以確保扶貧工作真正做到不斷精準化。

參考文獻

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12、林俐：《供給側結構性改革背景下精準扶貧機制創新研究》，《經濟體制改革》，2016年第5期，第190-194頁。

注釋

①“直過民族”：云南“直過民族”是指20世紀50年代，中國共產黨和人民政府對云南邊疆還處在原始社會末期、階級分化不明顯、土地占有不集中的少數民族聚居區，通過長效有效的幫助，直接過渡到社會主義社會的民族。

②杜志雄，詹琳：《實施精準扶貧新戰略的難題和破解之道》，載《中國發展觀察》，2015年第8期，第23-26頁。

③國家統計局住戶調查辦公室：《中國農村貧困檢測報告（2015）》，中國統計出版社，2015。

④中國社會科學院扶貧開發報告課題組：《中國扶貧開發與全面建成小康社會》，《中國扶貧開發報告（2016）》，社會科學文獻出版社，2016.

⑤中國社會科學院扶貧開發報告課題組：《中國扶貧開發與全面建成小康社會》，《中國扶貧開發報告（2016）》，社會科學文獻出版社，2016.

⑥資料數據：根據云南省扶貧辦相關資料整理得來。

⑦云南省政府：《脫貧攻堅新號角》，云南脫貧攻堅展板，2017年9月。

⑧云南省人民政府：《云南脫貧攻堅規劃（2016-2020年）》，2017年7月26日。

⑨云南省政府：《脫貧攻堅新號角》，云南脫貧攻堅展板，2017年9月。

⑩趙曦等：機制設計理論與中國農村扶貧機制改革的路徑安排，《軟科學》2009年第10期，第69-73頁。

作者簡介

宋 媛 云南省社會科學院農村發展研究所研究員