我國(guó)煤炭資源整合問題及政策建議

王紹臣

（山東省煤田地質(zhì)局，山東 泰安 271000）

所謂煤炭資源整合主要指的是國(guó)家頒布一系列政策和文件，通過兼并重組、整頓、引導(dǎo)、監(jiān)督等形式，以現(xiàn)有的合法煤礦作為基礎(chǔ)，合并兩座以上的煤礦或者統(tǒng)一規(guī)劃已關(guān)閉煤礦的資源以及其他零星邊角空白資源，以全面提高礦井的技術(shù)、生產(chǎn)、安全保障等能力。近年來，煤炭行業(yè)資源整合風(fēng)起云涌，在整合過程中也暴露出了很多問題，研究這些煤炭資源整合問題并提出政策建議具有重要意義。

1 我國(guó)煤炭資源整合的必要性

當(dāng)前，我國(guó)煤炭企業(yè)主要可以分為國(guó)有大型煤礦企業(yè)和地方煤礦企業(yè)兩類。前者在技術(shù)、資金、管理以及人才方面均占有優(yōu)勢(shì)，但是由于經(jīng)營(yíng)時(shí)間較長(zhǎng)，以至于可供開采的煤炭資源有限，而地方煤礦的情況正好與國(guó)有大型煤礦企業(yè)相反。所以，將兩者進(jìn)行整合，能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)雙贏。整合煤炭資源應(yīng)該圍繞產(chǎn)權(quán)改革，將項(xiàng)目建設(shè)作為重點(diǎn)，將資本運(yùn)營(yíng)作為手段，結(jié)合煤炭企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸，積極打造出礦石—礦粉—冶煉—鑄造、煤—電—粉煤灰—水泥、煤氣層—陶瓷—建筑安裝—房地產(chǎn)開發(fā)這三條產(chǎn)業(yè)鏈，全面提升煤炭企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，因此對(duì)我國(guó)煤炭資源進(jìn)行整合勢(shì)在必行[1]。

2 我國(guó)煤炭資源整合主要問題

2.1 缺乏對(duì)煤炭資源整合政策的清楚認(rèn)識(shí)

煤炭資源整合是優(yōu)化煤炭資源、淘汰落后產(chǎn)能、提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度的重要手段，實(shí)現(xiàn)煤炭資源的整合必須遵循“以大并小、以優(yōu)并差”的原則。但是就現(xiàn)實(shí)情況而言，還有很多縣（區(qū)）政府部門在制定煤炭資源整合方案時(shí)，硬性的將一些優(yōu)質(zhì)的小礦井作為整合對(duì)象，這種強(qiáng)制性做法，不僅影響了政府部門在群眾心目中的公信度，還阻礙了煤炭資源整合的有序開展。

2.2 整合審批所需時(shí)間長(zhǎng)，辦理流程繁瑣

由于煤炭資源的特殊性，整合難度較大，建設(shè)過程緩慢，從而導(dǎo)致審批的流程繁瑣，耗時(shí)較長(zhǎng)。另外，煤炭生產(chǎn)企業(yè)涉及的許可證照多，證件的適用周期較短，審批程序多，常常出現(xiàn)一個(gè)證件剛好辦下來卻又要重新辦理另外的證件，影響了煤炭資源整合進(jìn)程。

2.3 地方利益問題未得到妥善解決

企業(yè)兼并重組的小煤礦企業(yè)往往跟當(dāng)?shù)氐目h鄉(xiāng)村有著密切的關(guān)系，遺留下來的村民安置、土地處置以及社會(huì)責(zé)任等重大問題均需要由新企業(yè)承擔(dān)，而絕大部分的新企業(yè)屬于國(guó)有控股企業(yè)，被整合成規(guī)模的礦井后，其機(jī)械程度極大提高，用工數(shù)量驟減，村民就業(yè)困難。另外煤炭資源整合還常常跟村級(jí)利益補(bǔ)償相關(guān)，但是因?yàn)槿狈γ魑囊?guī)定，無法簽訂勞動(dòng)合同協(xié)議，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委等無法及時(shí)得到補(bǔ)償，引發(fā)群眾不滿[2]。

2.4 農(nóng)民失業(yè)問題未得到解決

由于地方性煤礦企業(yè)的勞動(dòng)力主要為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民，因此一旦這些小煤礦企業(yè)被整合后，會(huì)導(dǎo)致大量的農(nóng)民不得不務(wù)農(nóng)，從而增加了“三農(nóng)”問題，影響社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

2.5 遺留的環(huán)保問題未得到解決

由于被關(guān)閉小煤礦企業(yè)的水文地質(zhì)條件、煤炭?jī)?chǔ)存情況以及巷道走向資料不詳細(xì)，導(dǎo)致今后的環(huán)境處理措施缺乏科學(xué)依據(jù)，例如：采空區(qū)可能聚積大量的瓦斯和窿水，從而存在很多安全隱患，另外采空帶來的地表塌陷、水利設(shè)施和房屋裂紋等均可能給當(dāng)?shù)貛磔^大的損失。

2.6 小煤礦企業(yè)退出機(jī)制有待完善

關(guān)閉淘汰煤礦和煤礦資源整合是一項(xiàng)系統(tǒng)性、復(fù)雜性工程，假如相應(yīng)的配套措施和補(bǔ)償政策不到位，可能會(huì)對(duì)煤礦投資者、政府部門、工人以及礦區(qū)所在的農(nóng)村及農(nóng)民的利益造成影響。

3 解決我國(guó)煤炭資源整合問題的政策建議

3.1 進(jìn)一步完善煤炭資源整合相關(guān)的政策

政府部門應(yīng)積極制定并出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)和政策，主要用于支撐大型煤炭企業(yè)對(duì)中小煤炭企業(yè)的整合，在該政策中，要明確指出煤炭資源整合涵蓋的區(qū)域、產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變更情況以及有償使用制度；應(yīng)完善中小煤礦企業(yè)退出機(jī)制，鼓勵(lì)并引導(dǎo)中小煤礦企業(yè)積極參與到煤炭資源的整合中。通過政策的出臺(tái)對(duì)煤炭資源整合后的相關(guān)問題進(jìn)行指導(dǎo)，保證煤炭資源整合的順利開展。

3.2 進(jìn)一步簡(jiǎn)化煤炭資源整合審批程序

要實(shí)現(xiàn)煤炭資源整合程序的簡(jiǎn)化，全面提高工作效率，政府部門應(yīng)該對(duì)與煤炭資源整合相關(guān)的礦井建設(shè)、資源價(jià)款、用地指標(biāo)、采礦權(quán)出讓等制定統(tǒng)一規(guī)范，簡(jiǎn)化現(xiàn)有的礦井審批程序，縮短審批時(shí)間。國(guó)土資源部門要承擔(dān)起礦井下實(shí)測(cè)的工作，認(rèn)真核實(shí)煤炭?jī)?chǔ)量，按照相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)征收采礦權(quán)價(jià)款，組織并協(xié)同其他部門制定煤炭資源整合實(shí)施方案，做好審批采礦權(quán)的變更登記工作。作為煤炭行業(yè)的管理部門，則需要承擔(dān)起審批整合后礦井的設(shè)計(jì)、核定企業(yè)生產(chǎn)能力的職責(zé)。作為工商管理部門則應(yīng)做好審核采礦權(quán)人變更的煤炭企業(yè)的股份構(gòu)成情況，核對(duì)企業(yè)名稱，做好工商登記。作為財(cái)政部門則需要承擔(dān)起采礦權(quán)價(jià)款的入庫(kù)和分成工作，并且協(xié)同省國(guó)土資源部門對(duì)采礦權(quán)價(jià)款轉(zhuǎn)增國(guó)家資本金進(jìn)行審核報(bào)批。作為國(guó)資監(jiān)管部門則主要承擔(dān)起監(jiān)管煤炭資源形成的國(guó)有股或者資本金，以防國(guó)有資產(chǎn)收益流失的職責(zé)；作為行政監(jiān)察機(jī)關(guān)則需要全程監(jiān)測(cè)煤炭資源整合和有償使用具體情況，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)情況，要立即處置。

3.3 建立利益調(diào)解的法律政策機(jī)制

要根據(jù)煤炭的區(qū)位、資源以及規(guī)模的差異分別看待，分類管理，采取不同的改制方案，以此最大程度保證煤炭資源所有權(quán)人、國(guó)家、參與整合的國(guó)有大型煤炭企業(yè)、集體以及所在地區(qū)的群眾的合法權(quán)益。在整合煤炭資源時(shí)，小煤礦必須淘汰，而剩余的煤炭資源采礦權(quán)價(jià)款則應(yīng)該全部返還。情況允許的條件下，要盡可能保證整合前的利益格局維持不變[3]。

3.4 幫扶關(guān)閉破產(chǎn)煤礦企業(yè)職工再就業(yè)

由于煤炭資源的整合跟無數(shù)煤炭職工的就業(yè)息息相關(guān)，政府部門應(yīng)通過財(cái)政手段，幫扶關(guān)閉破產(chǎn)煤礦企業(yè)職工再就業(yè)；通過制定優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)關(guān)閉破產(chǎn)煤礦企業(yè)職工采取集資回購(gòu)的途徑購(gòu)買本煤炭企業(yè)的清算資產(chǎn)，然后再開發(fā)資產(chǎn)；還可以制定異地安置政策，來解決遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的職工的再就業(yè)問題。

3.5 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)境治理

在環(huán)境治理方面要遵循“誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則。一方面要實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和防治污染雙管齊下，進(jìn)一步修訂和完善現(xiàn)有礦區(qū)環(huán)境保護(hù)和綜合治理規(guī)劃，并且要抓好關(guān)閉、整合礦井所在地區(qū)的生態(tài)恢復(fù)和重建工作。另一方面要建立起生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以在國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中新增生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，并建立起相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支付機(jī)制，主要用于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)。

3.6 建立合理退出機(jī)制

在評(píng)估被兼并煤礦的資產(chǎn)以及論證其資源后，還應(yīng)該按照既定的方式補(bǔ)償被兼并的煤礦企業(yè)，確保各項(xiàng)款項(xiàng)數(shù)額足夠，到位及時(shí)，保證補(bǔ)償價(jià)款足額、按時(shí)發(fā)放。作為政府部門，還應(yīng)該監(jiān)督并催促拖欠補(bǔ)償資金的企業(yè)迅速兌現(xiàn)，針對(duì)拒不足額支付的企業(yè)，政府應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格處罰，以充分保證被兼并煤礦企業(yè)的合法權(quán)益。考慮到退出的煤礦企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者中擁有高額的資金，假如投資不當(dāng)，稍有不慎便可能給自己帶來?yè)p失，對(duì)此政府部門應(yīng)該對(duì)其的資金流向進(jìn)行合理引導(dǎo)，并適當(dāng)?shù)卦谄滢D(zhuǎn)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)時(shí)涉及到的稅費(fèi)、用地以及手續(xù)審批等方面給予方便和優(yōu)惠，確保其轉(zhuǎn)產(chǎn)工作順利完成[4]。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，煤炭資源作為我國(guó)一類特殊的資源，其容易引發(fā)各類資源耗竭、安全事故等資源型經(jīng)濟(jì)問題，煤炭資源整合勢(shì)在必行，要實(shí)現(xiàn)煤炭資源的整合，需要相關(guān)部門站在政策的角度上給予一定的引導(dǎo)和扶持。煤炭資源整合作為一項(xiàng)系統(tǒng)性和復(fù)雜性工作，在整合過程中常常會(huì)涉及很多問題，因此還需要制定很多相應(yīng)的配套性和輔助性政策，從而保證煤炭資源整合工作的順利開展。