我國拆遷安置分析與反思

曲廣龍 張倩 左張羽 普盈 張小杰

摘 要：拆遷安置是我國社會發展進程中必須面對的重要課題之一，合理進行拆遷，不但關系著經濟社會的發展，而且牽扯到廣大人民群眾的切身利益。怎樣在順利開展拆遷安置工作的同時保證廣大人民群眾的合法利益，達到雙方都能滿意的局面，一直是拆遷安置工作中亟待解決的難題。住進拆遷安置社區后的被拆遷農民，不僅在身份和生活空間上發生了較大的變化，而且在工作、日常開支和生活方式等方面也發生巨大變化。尤其在集中居住后，一部分農民面臨務農無地、上班無崗的境地，從而引發了一系列社會問題。在城市化過程中，要讓農民獲得切實的滿足感和幸福感，成為城市化的真正受益者，這一切值得我們探索與研究。以陜西省咸陽市渭城區空港新城的拆遷現狀調查結果為基礎，通過分析安置農民生活中存在的問題，提出改善農村拆遷安置社區居民生活的建議。

關鍵詞：城市化；居民幸福感；拆遷安置

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.06.066

1 序言

在推進城市化進程中，拆遷安置工作不可回避，它不僅是實現區域經濟社會快速發展的必由之路，也是改變城市形象，提升城市居民生活水平的重要途徑。城市房屋拆遷工作涉及千家萬戶的利益取舍，成為當今社會的一個難題，處理得好與壞，直接關系著城市化進程、經濟發展速度，與社會發展息息相關，因此引起了媒體和社會大眾的密切關注。

本文選擇陜西省咸陽市渭城區空港新城為研究對象，主要考慮兩方面的因素，一方面該地區現階段由于擴建機場，需要對機場附近房屋進行大規模拆遷，現已將大部分居民搬遷到渭城區空港新城；另一方面，發展現代化都市農業也成為渭城區統籌城鄉發展的一項特色，在拆遷過程中，同時建設新型社區。根據渭城區具體的情況，項目組專門進行調查，了解該地區拆遷安置情況，通過深入了解及分析，找出了拆遷過程中存在的一些問題。

2 渭城區空港新城拆遷安置工作中存在的問題

2.1 政府方面

（1）角色定位錯誤。在拆遷安置過程中，對政府應該如何定位很多人都有自己的看法。有人主張政府應該大力介入，政府參與拆遷工作可以保證工作效率和可靠性，僅依靠拆遷方或中介公司缺乏行政規范和政府保障，有極大的風險；也有人反對政府干預，認為由行政權力來干預拆遷安置過程是不符合市場經濟規律的，主張按照市場規律進行。但是在具體工作中，很多地方政府參與度過高，就像在法庭中既當原被告，又當法官，影響了政府公平公正的形象。

（2）補償款分配矛盾。在整個拆遷工作過程中，影響征地拆遷工作順利進行的主要原因是土地征用補償款分配不當。通過查閱資料后發現，在我國補償款分配矛盾主要表現在以下幾方面：土地征用工作完成后，征用方一般會將土地補償款交由村民委員會暫時保管，但大部分農戶希望補償款能夠及時分發到自己手中，因為他們擔心自己土地補償款在保管期間不夠安全，可能會被某些管理者貪污掉，在這種心理的驅動下導致很多農民采取上訪手段維護自己的權益。此外，我國各省市普遍存在的打工、婚娶、升學等人員流動的現象，經常會引發各種補償糾紛，致使一些人的合法權益受到損害。

（3）缺乏配套措施，政策不完善。政府雖有配套的拆遷補償配套措施，比如被拆遷戶的培訓就業、養老保險、醫療保險、最低生活保障、職責分工等，但是大部分政策都模糊不全，不夠細致；安置政策不完整，我國歷來奉行的城鄉二元制模式，使得拆遷安置社區居民在制度上無法享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。放大到全國范圍內，張萍認為制度缺陷如何導致了拆遷安置社區居民的生活問題有三個原因：一是各地政府雖推出各種改革措施，但往往不顧及拆遷居民的真實需求和意愿，缺乏針對性；二是社保的統籌層次偏低，缺少統一具體的監管、運行機制，造成制度安全性不夠；三是當前的拆遷制度體系還不夠人性化，不能充分尊重公民想法，公民部分權益受到侵害，致使公民參與社區建設的熱情不高。

2.2 社區方面

（1）社區基礎設施不足，信息流通程度和社區文化及娛樂設施完善程度是影響居民參加文化活動的重要原因。通過對空港花園社區的居民采訪調查發現，現有的社區文化活動并不能滿足他們的精神需求，可以看出該拆遷安置社區居民的文化建設工作還不夠到位。拆遷安置社區居民大部分受教育水平和文化水平較低，受封建思想和傳統觀念影響比較大，社區并沒有根據此種狀況制定相應的應對措施，增強居民對新環境的歸屬感，幫助他們適應集中居住的社區生活。

（2）社區治理模式和結構不夠成熟。調查發現，安置社區在居民生活服務、醫療服務、文化教育等方面上采取了一部分措施，但是大部分只是政策制度規定的、政府督促執行的結果，因此效果十分有限。很多措施上調查溝通工作不到位，不符合居民目前的生活需求，部分社區治理人員也認為社區建設治理的規劃預期和現狀有較大出入。

2.3 被拆遷居民方面

（1）經濟狀況變化，被拆遷后收支結構不平衡。大多數居民土地被回收后失去種地的收入，年輕人能找到打工為主的工作，但很多年齡偏大的人只能從事強度較低的工作，甚至沒有工作。再就是集中居住后生活成本增加，使原本家庭條件不好的農民生活更加困難，最明顯的就是體現在食品支出增加上。

（2）歸屬感缺失。搬遷至安置社區后居民對交通、教育、休閑與業余生活等方面比較滿意，政府對安置區周圍的道路建設、學校、公園和休閑場所等基本配套設施加大了投入，讓居民實實在在感受到了生活的便利和改善。但是安置區為幾個村子融合而成，鄉鄰間的熟悉程度不太高，面對新的環境和生活圈，居民在心理上會有一種陌生感和不安全感，導致居民的歸屬感缺失。

3 渭城區拆遷安置工作的反思與對策

3.1 以形式多樣的安置方法解決失地農民的再就業問題

就業問題是拆遷安置工作的重中之重，要確保拆遷農民失地但不失業、失業后有保障。地方政府對失地民眾既要做到“千金在手”，增加對農民的拆遷補貼；又要做到“一技在身”，通過適當的技能培訓為失地農民提供廣闊的再就業機會，妥善解決失地失業人員搬遷后的生活問題。地方政府要充分考慮到當地工農業的發展現狀，對失地民眾進行系統、長期、有效的知識技能培訓，使拆遷民眾拓寬視野，樹立正確的發展觀念，適應新的生活方式。

3.2 建立完善的土地征收制度

首先，自土地征用開始到補償分配結束期間，負責征收工作的部分部門的某些工作行為難以受到透明公正的監督，在這種情況下，一些暗箱操作乃至違法的現象就會出現，因此需要建立健全征收制度體系。其次，在征收工作開展過程中，要構建具體、嚴格的土地征用公示制度，讓政府工作的每個環節都處于民眾的監督之下。要防止各種違法現象的發生，就要建立科學細致的公示制度來制約相關政府部門的權力。此外，還可以在法律允許范圍內完善現有的土地承包經營制度，適當使農民獲得土地經營權，以此來增加被征農民的收益。

3.3 健全社區基礎設施

首先，要了解并重視社區居民的需求。拆遷安置社區居民多是附近的農村居民，居民日常生活中基本沿襲了傳統生活方式生活習慣，地方政府和社區管理組織在進行社區基礎設施規劃和建設時，應該充分了解居民群眾的不同需求，根據不同的群體需要建設多樣且具有針對性的社區基礎設施。此外，還應建立和健全公益性或經營性的基礎設施。公益性基礎設施建設能夠滿足居民的日常休閑、娛樂需要；經營性基礎設施建設可以為社區建設提供資金支持，也可以為社區居民提供就業機會，擴展收入渠道。

3.4 完善社區治理結構

城市社區治理經過長時間的實踐探索發展，現在已經基本形成成熟有效的治理組織結構（圖1），以社區居委會及下屬單位為自治主體對社區進行垂直管理。社區管理者也可以根據本社區的實際情況，制定符合管理要求的制度規定，使制度合理化、人性化。

3.5 提高農民土地收益分配

失地農民應該成為土地收益分配補償的主體，要大幅提高土地補償費和安置補助費，讓農民的自身合法利益得到保障。土地補償費的主體部分應該直接分配給農民，嚴禁基層組織占用農民的土地補償費。同時要提高拆遷過程中農民因為失去住宅用地的收益補償，可以嘗試在拆遷時，村集體留出一定數量土地，成立集體經濟的合作社形式，由集體合作社負責開發、運營，采用企業化管理，參照股份制公司的做法，將所得收益按股份配給失地農民。這一辦法已經在廣東的一些地區和江蘇省昆山市得到成功實踐。

3.6 繼續加大被拆遷農民的社會保障

要構筑一張社保“安全網”，進一步建立完善農村社會保障制度。要推進農村城鎮化和集中居住，就必須切實保證被拆遷農民公平享受到城鎮居民的待遇，使廣大農民普遍受惠。雖然，目前農村社會保障水平得到了顯著提高，但是部分農民實在是買不起，有的農民雖然可以買得起，但是面臨子女的教育、結婚、買房等實際問題，只能將自己的養老保障排到最后，不敢動用這些資金買城保。因此，健全城鄉居民最低生活保障制度，逐年提高最低生活保障，増加低保戶生活補助是政府工作的當務之急。

3.7 提高農民的歸屬感和幸福感

因地制宜對社區公共空間進行設計建造，在社區建設和管理過程中應該充分考慮居民原先的生活習慣。尤其對老年人來說，多年的農村生活使他們對鄰里交流、情感交流需求強烈，這種需求應該被充分考慮到。還應該考慮建造具有地方特色的標志性景觀，讓居民記得住“鄉愁”，同時要注意培養居民對標志性景觀的理解，賦予景觀獨特的文化意義，讓居民在日常生活中產生一種心理的情感和認知，培養居民對社區的歸屬感。

4 結語

拆遷難已成為社會的普遍共識。拆遷工作既受到城市建設進程的影響，同時又受到被拆遷人利益訴求的影響，因此拆遷工作是多方利益交織混雜的結果。由于社交媒體的發達，社會輿論對拆遷問題的過度解讀，往往使老百姓對拆遷政策產生誤解，習慣性把自己擺在一個受害者的位置，對補償方面要求苛刻，從而給拆遷穩定工作帶來一定的難度。

伴隨著我國城鎮現代化的展開，不管是城市規劃還是新農村建設，拆遷安置引發的各種矛盾貫穿于社會發展的始終。妥善處理拆遷安置問題絕不是一個一蹴而就的事情，只有政府、開發商和拆遷戶等社會各方面的協同努力才能促進拆遷安置工作的順利展開，相信我們的拆遷安置問題未來一定能妥善解決。

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