農業水價綜合改革協調推進模式分析

崔延松，崔 鵬

（1.南通大學，226019，南通；2.南水北調東線江蘇水源有限責任公司，210029，南京）

2010年開始試點的農業水價綜合改革，內容包括由國家、省級財政安排專項資金，以配套工程和計量設施建設為支撐手段，通過制度設計形成定額管理、水價機制、計量設施建設、用水合作組織建立、財政精準補貼和節水獎勵等制度體系。在取得試點經驗基礎上，國務院辦公廳2016年1月印發了《關于推進農業水價綜合改革的意見》（國辦發〔2016〕2 號），就農業水價綜合改革的原則、目標、措施等內容作了規定；為深入推進農業水價綜合改革，國家發改委、財政部、水利部等部委2017年6月印發了《關于扎實推進農業水價綜合改革的通知》（發改價格 〔2017〕1080 號），對農業水價綜合改革推進機制、示范引領、主體責任、績效考核等內容作了政策規定。

農業水價綜合改革不同于小農水產權機制、管護機制等運行機制的改革，是以農業節水為目標的綜合改革，不僅具有市場導向的經濟機制改革內容，而且涉及財政支付、補貼方法、考核體系等制度內容，與現行管理體制存在必然聯系；運行機制內容和管理體制內容融合于農業水價綜合改革體系，形成復雜系統的要素結構。

我國各地資源稟賦和社會環境各異，推進農業水價綜合改革需要解析復雜系統的要素類型，明晰要素之間的制約關系，抓住起決定性作用的關鍵要素，進行改革的多要素整合和主次選擇，形成協調推進的典型模式，是保證農業水價綜合改革取得實效并得以持續運行的關鍵。作者在長期研究的基礎上，提出了以下四種推進模式，并就其特征和適應內涵作了分析論證。

一、財政主導型投資推進模式

1.模式特征

財政主導型投資推進模式，是指以財政增量投資為導入方式，以小農水工程和設施建設為抓手，融合農業水價綜合改革的關鍵要素，通過相應的制度設計，引導其他要素跟進適應，從而實現農業水價綜合改革協調推進的一種模式選擇。

財政主導型投資推進模式流程如圖1所示。

2.適應內涵

財政主導型投資推進模式分三個階段落實改革任務，實施的改革內容為：

第一階段是投資籌集、分配和項目落實階段，完成投資分析和信息采集任務，形成的主要內容有：投資政策規定、工程設施布局、投資進度安排、財政資金來源、分項投資規模、責任主體落實、實施監督流程等。

通過第一階段工作，確定改革區投資規模和資金來源，明確工程設施建設的項目功能，明晰投資主體和監管責任。

第二階段是協調推進的改革要素整合，根據農業水價綜合改革的要素結構，先期導入計量設施建設及其布局、水價機制及其定額考核、精準補貼及其獎勵方法三個核心要素內容；在完成制度設計的前提下，隨著工程設施建設任務的完成，相應地導入小農水產權改革、長效管護責任機制建設、高效節水與績效考核三個支撐要素內容。

通過第二階段工作，確定項目區核心要素改革內容及其推進方式，明確已建工程設施產權改革和管護責任，與現行高效節水投資考核相匹配，明晰績效評價體系。

第三階段是管理監督和績效考核，首先是導入多元化的農民用水合作組織核心要素內容，通過任務分解和職責協調，完成管理和運行的機制建設；其次是過渡導入主管部門分級責任和行政監管措施落實等內容，以進一步明確鄉鎮、村組責任，通過行政監管和考核，反饋和兌現精準補貼及其節水獎勵資金。

通過第三階段工作，建立多元化的農民用水合作組織，力避傳統的農民用水合作組織權益與利益不對稱問題，并將精準補貼及其節水獎勵政策落實到鄉鎮、村組，考核到農民用水合作組織。

財政主導型投資推進模式的主要內涵是將定額控制、供水計量、水價標準、獎補規定、用水組織、長效管護等六個關鍵要素融入項目建設，實施整合推進，適應涉農投資可研批復或在建項目較大的地區，將工程設施建設與農業水價綜合改革協同推進，主要目標是通過系統的改革方案設計，實現多要素整合、體系化推進。

圖1 財政主導型投資推進模式流程圖

二、行政主導型約束定價推進模式

1.模式特征

行政主導型約束定價推進模式，是指以農業用水價格管理為導入方式，以水價運行機制建設為抓手，融合財政精準補貼關鍵要素，通過建立政府定價或政府指導價制度，落實財政精準補貼資金，形成水價運行機制，利用水價杠桿調節農業節水，利用財政對水價的專項補貼，間接調整小型農田水利工程實現良性運行的利益關系，從而實現農業水價綜合改革協調推進的一種模式。

行政主導型約束定價推進模式流程如圖2所示。

2.適應內涵

行政主導型約束定價推進模式分三階段落實改革任務，內容為：

第一階段是成本結構與價格水平分析，依據定價制度和定價程序，明確農業水價定價關系，通過成本調查，按水源工程和渠系工程類型分類確定供水成本，并對產生的直接成本和間接成本進行分類，在此基礎上進行成本單元界定，晰出固定成本、變動成本，分析水價與成本的匹配度。

通過第一階段工作，解決以下三個方面問題，一是現狀水價對分類成本的補償水平問題；二是農業供水成本的表現形式、內在因素及其系統影響問題；三是明確水價對成本補償的合理水平問題。

圖2 行政主導型約束定價推進模式流程圖

第二階段是水價制定與運行機制分析，從成本監審和價格認定方法角度，明確農業水價審批程序，規范農業水價調整的申請、受理、成本認定等行政手續，在此基礎上選擇政府定價或政府指導價的農業水價管理方式。

通過第二階段工作，解決以下三方面問題，一是農業水價定價方法和審批權限問題；二是農業水價運行方式和調整機制問題；三是農業水價適時調整的申請、審批和執行問題。

第三階段是財政精準補貼和補償制度分析，立足制度建設，出臺精準補貼資金籌集、使用和管理辦法，對年度補償水平、對象、環節、方法等內容作出規定；結合小農水工程績效考核、水價執行效果評估，明確農業水價調整方向和提價對象，形成“成本—水價—補貼—提價”四位一體的運行機制。

通過第三階段工作，解決以下三方面問題，一是財政補貼機制與水價運行機制的匹配問題；二是農業水價“依價補本”的提價政策制定和落實問題；三是逐步減補和提價結合的機制建設問題；四是明確小農水工程管護體制良性發展的政府責任問題。

行政主導型約束定價推進模式的主要內涵是將水價形成和調節機制、財政精準補貼和節水獎勵、提價補本措施等三個關鍵要素融入行政管控范圍，突出行政主導的定價約束，適應農田水利基礎設施較為完善和財政支持能力較強的地區，將農業用水定價機制建設與農業水價綜合改革的精準補貼制度有效結合，通過系統的成本調查和水價測算，明確小農水工程良性運行的水價調節關系，主要目標是構建 “成本—水價—補貼—提價”四位一體的運行機制，發揮水價杠桿對促進農業節水的調節作用。

三、自律協調型責任管護推進模式

1.模式特征

自律協調型責任管護推進模式是以農民用水合作組織為改革主線，按小農水工程管護財政支持系統和工程設施布局供水系統兩個系統匹配自律式農民用水合作組織網絡建設，以若干個環節控制，完成農業水價綜合改革任務，具體內容為：

首先，將農水管護財政支持系統與工程設施布局和供水系統進行能力-需求匹配，按多元化、多形式要求，組建自律式農民用水合作組織服務網絡。其次，對現狀管護經費規模和滿足程度進行分析，從產權制度管護責任落實角度，根據需求將自律式農民用水合作組織進行區域配置，根據管護經費規模和標準履行法定招標手續，簽定“管、護、養、用”四位一體合同，明細管護責任。第三，結合改革目標和年度計劃安排，實施定期（用水期按旬，其他期按月）按合同進行考核，根據考核結果（百分制）兌現管護經費。

自律協調型責任管護推進模式流程如圖3所示。

2.適應內涵

自律協調型責任管護推進模式適合具有以下特點的改革推進區：

（1）供水體系基本上是“一站一控”的灌溉區，且農田水利配套設施符合高標準節水灌溉條件。

圖3 自律協調型責任管護推進模式流程圖

圖4 責任考核型體系統籌推進模式流程圖

（2）免收水利工程水費，財政支付能力強，且管護標準高，管護經費到位，形成滿足管理要求的管護機制。

（3）土地流轉比重大，種植結構相對單一，如稻麥兩季種植，且種植結構相對穩定。

（4）水資源相對豐沛，水量型節水和水質型節水壓力均不太大，且水污染治理能力強，水量調配能力滿足農業用水需求。

滿足以上條件的改革推進區，不需要建立水價機制，也無需按“定額—計量—獎貼”程序進行考核，只需管護好水源及其灌溉供水渠系，按照“管、護、養、用”四位一體運行，即滿足農業水價綜合改革協調推進要求。

自律協調型責任管護推進模式的主要內涵是將農民用水合作組織、小農水工程長效管護、績效考核責任落實三個關鍵要素融入小農水工程管護財政支持系統，突出長效管護責任。

四、責任考核型體系統籌推進模式

1.模式特征

責任考核型體系統籌推進模式是指以責任考核為改革主線，在明確縣級政府和村組等實施主體責任體系及其職責分工的基礎上，形成相應的指標分類和考核的方法體系；根據水價水平和精準補貼、用水效率和節水獎勵兩項指標形成精準補貼和節水獎勵方法；根據考核結果兌現獎罰措施；獎補資金來源和支付分以下六個渠道：一是分級財政、分類撥款支付；二是水費水價補償成本統籌支付；三是水權轉讓、增產節支轉移支付；四是支農扶貧專項轉移支付；五是政府績效考核專項支付；六是評優獎勵及他項收入統籌支付。

責任考核型體系統籌推進模式主要特點是將政府責任與村組（含農民用水合作組織、泵站管理承包人）責任分設；獎補資金及落實、水權定額及分配、水價制定及機制、取水許可及實施四項責任屬于政府應承擔的行政性責任，管護責任及績效、供水效率及保證、水費收繳及時效、政策落實及效果四項內容屬于村組（含農民用水合作組織、泵站管理承包人）應承擔的事務性責任。兩大責任體系統籌于目標責任考核，與精準補貼和節水獎勵形成因果關系。

責任考核型體系統籌推進模式流程如圖4所示。

2.適應內涵

責任考核型體系統籌推進模式以責任體系建設為推進手段，將獎補資金及落實、水權定額及分配、水價制定及機制、取水許可及實施、管護責任及績效、供水效率及保證、水費收繳及時效、政策落實及效果等改革內容統籌形成責任目標，適應最嚴格的水資源管理制度考核的優勢地區。這一模式對農民用水合作組織、現狀水價、計量設施、在建項目等沒有嚴格的要求；實施程序按 “明確責任—指標考核—獎補支付”流程推進，在推進中針對問題，進行單指標調整和措施落實。從這個角度分析，責任考核型體系統籌推進模式又適合農業水價綜合改革基礎條件一般的區域，通過精準補貼和節水獎勵等核心制度的建立，逐步完成農業水價綜合改革的整體任務。

[1]發改委，財政部，水利部，等.關于扎實推進農業水價綜合改革的通知（發改價格〔2017〕1080 號）[R].2017.

[2]國務院辦公廳.關于推進農業水價綜合改革的意見（國辦發〔2016〕2號）[R].2016.

[3]宋成武,張允良,崔延松.協調推進農業水價改革的實現機制和路徑分析——基于江蘇省宿遷市宿豫區的改革經驗[J].水利發展研究,2016(8).

[4]張允良,等.試點農業水價綜合改革:宿豫的探索[J].中國水利,2015(2).

[5]崔延松.灌溉供水實施終端水價的難點和對策分析[J].中國水利,2006(16).