新時代城市勘測的轉型和發展

肖建華

(武漢市測繪研究院，湖北 武漢　430022)

1　引　言

黨的十九大報告鮮明提出了“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的重大判斷。我國進入了社會主義現代化建設的新時代，經濟社會發展方式將從過去的高速度發展向高質量發展轉型。今年3月召開的第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議并批準了國務院機構改革方案，其中，在原國土資源部的基礎上組建成立自然資源部，將城市規劃相關職能從住建部劃撥到新組建的自然資源部。政府管理部門行政審批的改革和事業單位新一輪的體制改革正向我們走來。這些體制上的、管理上的改革和需求上的變化都將給城市勘測工作帶來新的要求。城市勘測作為城市規劃、城市建設、城市管理的先期性、基礎性、保障性工作，在社會主義新時代的發展背景下，也面臨新的發展方式和服務理念的轉型升級。

2　新時代對城市勘測的要求

(1)政府管理職能調整，對城市勘測保障技術支撐工作提出了新要求

我國經濟發展進入新時代，由高速發展階段轉變到高質量發展階段，特別是今年3月國務院機構改革方案獲批，新組建的自然資源部以原國土資源部為基礎，將原來分散于8個部門的職能集中歸于一體，掌握山、水、林、田、地、湖、草、礦等自然資源，并將主導經濟社會發展的三大核心規劃——主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃。自然資源部掌握各類資源的審批與規劃權，成為此輪政府機構改革中擴權最大的部門，這也意味著責任更重。責任重意味著需要為大量的管理工作提供技術支撐。比如：建立自然資源集中統一管理體制，將土地、礦產、海域、水、森林、草原等主要自然資源的管理歸于一體，在職能上要實現“五統一”，即統一調查評價、統一確權登記、統一用途管制、統一監測監管、統一整治修復；要對各規劃的空間進行一體化管理，建立“一張圖”管到底的管理體制，統籌實施國土空間管控體系與耕地保護紅線、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城市開發邊界紅線的劃定工作；要建立自然資源統一調查制度，開展自然資源數量調查、質量調查、開發利用條件調查、開展第三次土地調查等工作都需要測繪、地理信息、地質信息作為基礎，這些政府管理工作產生的技術支撐需求，也對城市勘測的技術保障工作提出了新的要求。

(2)政府“放管服”改革，對城市勘測技術保障工作提出了新要求

黨的十八大以來，黨中央把轉變政府職能作為深化經濟體制改革和行政體制改革的關鍵，按照市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的要求，始終抓住“放管服”改革作為供給側結構性改革的重要內容，推進政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。為促進就業創業降門檻，為各類市場主體減負擔，為激發有效投資拓空間，為公平營商創條件，為群眾辦事生活增便利。

2017年2月，浙江省出臺了《加快推進“最多跑一次”改革實施方案》，提出要充分運用“互聯網+政務服務”和大數據，全面推進政府自身改革，推進全省各部門簡政放權、放管結合、優化服務，促進體制機制創新，使群眾和企業對改革的獲得感明顯增強、政府辦事效率明顯提升、發展環境進一步改善，實現群眾和企業到政府辦事“最多跑一次”的理念和目標。浙江省委書記車俊表示要全方位打破信息孤島、數據壁壘，以此倒逼政府數字化轉型，撬動經濟和社會數字化轉型，推動浙江省加快轉入高質量發展軌道。

2018年5月14日，國務院辦公廳發出《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》(國辦發〔2018〕33號文)，對工程建設項目審批制度進行全流程、全覆蓋改革，努力構建科學、便捷、高效的工程建設項目審批和管理體系。16試點省市中，華東地區有上海市、南京市、廈門市和浙江省，中南地區有武漢市、廣州市、深圳市共7個省市，接近試點城市的一半。通知要求，2018年試點地區按照規定的流程，審批時間壓減一半以上，由目前平均200多個工作日壓減至120個工作日；2020年，基本建成全國統一的工程建設項目審批和管理體系。通知要求，統一審批流程：優化審批階段、分類細化流程，大力推廣并聯審批；精簡審批環節：精簡審批事項和條件、下放審批權限、合并審批事項。推行聯合勘驗、聯合測繪、聯合審圖、聯合驗收等，提出規劃、國土、消防、人防、檔案、市政公用等部門和單位實行限時聯合驗收，統一竣工驗收圖紙和驗收標準，統一出具驗收意見。對于驗收涉及的測量工作，實行“一次委托、統一測繪、成果共享”。

以往城市勘測工作主要服務于主管部門的行政審批，現在我們更需要將服務的落腳點放在便捷市民辦事上，以人民滿意為服務宗旨，優化服務流程，提升服務效能。

(3)“數字城市”的共建共享，對城市勘測技術進步提出了新要求

5月26日，2018中國國際大數據產業博覽會在貴陽開幕，中國國家主席習近平向會議致賀信。習近平指出，當前以“互聯網、大數據、人工智能”為代表的新一代信息技術日新月異，給各國經濟社會發展、國家管理、社會治理、人民生活帶來重大而深遠的影響。習近平強調，中國高度重視大數據發展。我們秉持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，圍繞建設網絡強國、數字中國、智慧社會，全面實施國家大數據戰略，助力中國經濟從高速增長轉向高質量發展。

“數字城市”是“數字中國”建設的基礎，落實到城市這一級已深入推進了近20年，各級城市形成了比較好的“數字城市”基礎設施條件。進入新時代，數字城市的共建共享對我們城市勘測的技術創新，特別是成果的應用提出了更高要求，要從過去的科研項目示范作用發展到全面應用?！皵底殖鞘小钡慕ㄔO工作和內容已經延伸到城市管理的各個方面，由過去著重服務城市規劃、城市建設發展到了服務城市的管理、治理。通過與相關部門、各級政府、行業單位的協同共享，輔助實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。

(4)全面深化改革的推進，對城市勘測體制機制轉換提出了新要求

進入新時代，改革進入了深水區和攻堅區，今年是改革開放40年，十九大報告指出要堅持全面深化改革。國務院發布事業單位改革的2011{5}號文，推行貫徹7年多，對事業單位的公益職能要求越來越多。事業單位的分類已基本完成，城市勘測單位多分類為公益二類事業單位。公益二類事業單位將公益職能剝離后也將改制為企業。

3月28日，黑龍江省委辦公廳、黑龍江省人民政府辦公廳聯合印發《黑龍江省深化事業單位機構改革實施意見》，公布了全國首個事業單位改革具體實施意見，其中要求對公益二類事業單位從事的競爭性業務及收入進行清理規范。公益二類事業單位一律不得從事面向市場的競爭性業務并取得競爭性經營收入，其按規定和標準收取的經營性事業收入原則上納入單位預算管理。以競爭性經營收入為主且無法剝離的，一律不再保留公益二類類別。對開展競爭性生產經營活動或具有較強生產經營能力的公益類事業單位推進市場化改革，將其納入從事生產經營活動事業單位改革范圍，推進轉制。

5月25日，《人民日報》刊登了中央編辦副主任牛占華《加快推進事業單位改革》的署名文章，專門談及事業單位改革。牛占華指出，面向社會提供公益服務的事業單位，具有較強的專業性、技術性、服務性，但政事不分、管辦不分，體制不順、機制不活、效率不高問題突出。改革重點是創新體制機制，理順同主管部門的關系，強化公益屬性。一是去行政化，逐步推進管辦分離。著力構建新型政事關系，將行業管理職責和事業單位舉辦職責相對分離，行業部門重在抓好規劃、政策和行業監管，減少對具體事業單位的微觀管理和不當干預，落實事業單位自主權；事業單位重在強化自身管理能力，提高服務質量和效率，滿足人民群眾的服務需求。二是去營利性，強化公益屬性。公益屬性是事業單位的本質屬性，公益服務是事業單位的主要任務，無論怎么改都要回歸本位。

改革開放40年來，多數城市勘測單位發展得較好，單位綜合實力得到了進一步增強，但也有部分城市勘測單位遇到發展中的瓶頸問題。目前，部分城市開始了新一輪的事業單位改革，以謀求新的發展動能。全面深化改革和測繪地理信息市場準入的放寬，進一步對城市勘測的體制改革和機制轉換提出了新的要求。

3　新時代城市勘測工作的轉型升級

(1)服務領域轉型升級

過去城市勘測單位工作的重點，一方面是圍繞城市的國土資源管理和城市規劃作技術保障服務，另一方面是做好基礎測繪、地理國情普查與監測、不動產登記和城市基礎地質調查工作。進入新時代，經濟社會各領域在對城市勘測服務的需求愈加旺盛的同時，也對城市勘測服務的個性化、實時性提出了更高的要求。我們要將政府關注、公眾需要的地理信息作為增量服務重點，拓展城市勘測保障服務的廣度和深度，為國計民生提供精度更高、質量更優、更新更快、內容更豐富、方式更便捷的產品和服務。

隨著政府管理職能的增多，我們要提前謀劃，進行相應服務領域的拓展。要加強對山、水、林、田、湖等自然資源調查評價的技術要求、標準和管理的銜接，以適應相關工作背景服務領域的創新，對這些新增的服務領域需求我們要盡快地熟悉、把握和提前嵌入管理流程，滿足自然資源的管理對城市勘測技術支撐和保障的需求。要圍繞區域協同發展戰略實施，繼續在京津冀協同發展、長江經濟帶建設、雄安新區建設等重大戰略實施和西部大開發、東北地區等老工業基地振興、中部地區崛起、東部率先發展四大板塊建設中發揮基礎先行作用，提供有力支撐。要圍繞鄉村振興戰略實施，做好美麗鄉村測圖工程，為農村規劃建設和村容村貌整治提供有效保障服務。要發揮優勢，對城市群、都市圈，對國家級新區建設、城市空間格局等進行持續監測，為推進新型城鎮化提供決策支持。

推進地理國情監測，將其作為城市勘測服務生態文明建設、建設美麗中國的主要抓手；提升“山水林田湖草”的持續監測和預警的能力水平，在重要生態系統保護和修復、生態安全屏障、“三線”劃定、天然林保護、耕地保護等重點任務中要做好支撐和保障；積極適應生態環境監管體制改革，在國有自然資源資產管理和自然生態監管中發揮更大作用，為領導干部自然資源資產離任審計、國土空間開發保護、主體功能區戰略和制度完善、自然保護地體系建立等重大改革部署提供地理國情綜合服務。

(2)服務方式轉型升級

3月28日，習近平總書記主持召開了中央深化改革委員會的第一次會議。審議通過了《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》。提出要深入推進審批服務便民化，推動審批服務理念、制度、作風全方位深層次變革，不斷優化辦事創業和營商環境，切實解決企業群眾“辦事難、辦事慢、多頭跑、來回跑”等問題。行政審批服務改革是中央對各級政府的要求，各級地方政府行政審批改革的步伐在加快，力度在加大，紛紛出臺行政審批改革便民措施。有的城市勘測單位針對行政審批改革，已經開展了測繪服務工作的改革實踐，并取得了一些成效。上海已實現地形、地籍兩圖并出；嘉興的政務服務窗口已實現“無差別”服務；河南提出了建設智慧審批平臺，138項審批事項可以實現24小時網上辦理。杭州提出“最多跑一次，規劃我先行”的審改專題。政府行政審批改革，特別是建設領域的項目審批改革，倒逼城市勘測服務方式的升級以適應政府主管部門提出的更高要求。

服務行政審批的測繪類業務是城市勘測單位業務的主體，為滿足國土規劃、工程建設項目審批服務改革、審批提速的要求，我們必須要對所涉及的勘測保障工作進行服務方式的轉型升級。轉型升級的重點就是要打破過去的生產模式，完成生產流程的再造。以武漢院為例，一是各個分院從過去按專業分工的“專業化測繪”轉型為按區域分工，實行“綜合性測繪”。將土地勘界、宗地、地籍以及供地附圖繪制等國土類的測繪業務，進行“同類項合并”，以項目為主體，提供全程測繪服務。二是變過去的“無差別服務”為“專題性服務”。這就要求我們提供“定制化”信息，將行政審批需要的要素加載在底圖上供圖，針對各階段、各環節行政審批的要求提供專題性測繪服務。三是要建立“動態維護”機制，在行政審批的各環節依據要求開展調查巡查，確保供圖的現勢性。四是要盡快開展測繪服務“網上辦理”。著手建設具有“移動端的業務受理、實時可見的進程跟蹤和資料查詢、無現金的快捷收費”等功能的網上業務平臺。這次生產流程的再造是一次深刻變革，我們城市勘測單位只有加快步伐，通過自身的改革，打破轉型升級的瓶頸，優化再造生產服務流程，實現“綜合測繪、專題服務、動態維護、網上辦理”，以滿足國土規劃審批服務改革要求，回應社會各界對勘測服務效能的訴求，落實高速度向高質量發展轉變的總要求。

(3)服務手段轉型升級

近年來，隨著測繪地理信息技術與大數據、移動互聯、智能處理和云計算等高新技術融合的不斷加快，測繪數據的獲取方式、測繪信息的處理技術和測繪產品的提供形態已經發生了深刻的變革，逐步由信息化測繪升級為智能測繪，進入了“測繪4.0”時代。測繪地理信息數據的獲取方式、測繪信息的處理技術和測繪產品的提供形態等服務手段的創新是實現測繪地理信息事業轉型升級的重要技術支撐與轉型基礎。第一，測繪服務手段要實現從專業測繪向專業測繪與非專業測繪相結合的泛在測繪轉型。一是積極構建“空天地海”一體化高精度實時測繪體系，使測繪從靜態到動態、從地基到天基、從室外到室內、從區域到全局，使獲取的地理信息資源在時空上覆蓋面更廣、數據量更大、準確性更高、現實性更強；二是要將專業測繪和移動互聯網眾源地理信息獲取有機結合起來，做好眾源地理信息獲取平臺設計開發和測繪地理信息大數據建設工作，建設服務于政務、專業和公眾三個層面的大數據，分層分級實現對政務、專業、公眾的服務。第二，成果應用要實現從“數據提供-信息服務”到“數據提供-信息服務-知識服務”的轉型。進一步拓寬服務領域，形成完整產業鏈，借助云計算、模式識別等智能技術手段，對測繪地理信息大數據進行挖掘、深度學習，形成知識，最終建立服務社會經濟發展的基礎公益智庫。第三，加大測繪地理信息關鍵技術的攻關力度。主要體現在遙感綜合監測技術、內外業一體化調查技術、多源數據融合與處理技術、遙感信息提取與解譯技術、地理要素變化檢測技術、地理統計與分析技術等方面。同時，測繪地理信息科技創新應向綜合化、通用化、社會化和協同化方向發展，最終實現服務手段的轉型升級。

(4)服務理念轉型升級

公益型城市勘測單位一般包含四大類業務。一是基礎測繪、地理國情監測、地質調查等基礎公益類業務，這是城市勘測單位發展的基礎，是我們任何時候都不能動搖的公益性服務保障工作。二是應急保障類業務，要在關鍵時刻體現城市勘測單位責任和義務，展示單位實力和水平，雖不產生經濟效益，但對單位承接市場類業務有極好的宣傳展示效果，是最能提升社會認知度的服務保障工作。三是管理輔助類業務，即服務行政審批的測繪類業務，這是公益型城市勘測單位的主體服務業務，是項目量最大、收益最多的一類服務。四是市場開發類業務，是我們業務的延伸，也是經濟效益重要來源之一。我們要堅持服務大局、服務社會、服務民生的宗旨，不斷增強服務意識，加強制度建設，提升服務理念，創新服務方式。

一是樹立“一次委托，全程服務”的服務理念，實現建設項目全生命周期跟蹤服務，變被動服務為主動服務。二是樹立“一個窗口辦成一件事情” 的服務理念，入駐行政審批中心，打造1個綜合性窗口，讓企事業單位和群眾在窗口辦理完所有國土規劃審批類測繪業務。三是樹立“綜合性測繪，專題化應用”的服務理念，有效銜接國土規劃批前、批中和批后三大審批服務階段。四是樹立“實時動態更新維護”的服務理念，讓數據更具現勢性，為建設項目的審批提供強有力的基礎支撐。五是樹立“網上辦理線上線下一體化服務”理念，實現外網收件、預約辦理、流程跟蹤、資料查詢、網上支付等；通過內網實現項目分發、質量檢審、資料歸檔，同時開發數據自動處理程序，提高作業效率。

我們要在過去的泛在測繪、眾源測繪的基礎上，進一步運用“互聯網+測繪+地質”的思維，形成我們內網、外網相銜接，線上、線下一體化服務新的理念，專業測繪與非專業測繪相結合，實現測繪、地理信息、巖土勘測工作的融合與統一。

4　四點建議

(1)建議啟動新一輪城市勘測發展戰略的研究

今年是我國改革開放40年，中央全面深化改革工作在持續推進，部分城市啟動了新的一輪事業單位改革。3月召開的兩會上，中央啟動了新一屆政府機構的調整，國土資源部的職責，國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責，整合到新組建的自然資源部。自然資源部的主要職責，包括“對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系并監督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質勘查行業管理等”。方案的調整將帶來城市勘測單位主管部門的調整，將對城市勘測事業單位改革帶來較大影響。另外，隨著我國測繪地理信息市場開放力度的加大，少數城市放開了規劃測繪市場，給城市勘測單位的經營帶來了較大沖擊。為了指導新時代城市勘測改革和發展工作，建議啟動新一輪城市勘測發展戰略的研究。主要開展2018年～2025年城市勘測中長期發展戰略研究，部分內容可展望到2035年我國基本實現社會主義現代化的目標。建議城市勘測專業委員會聯合專業咨詢機構與城市勘測業內的單位共同用一到兩年時間(2018年～2019年)，完成并推出2018年～2025年(展望2035年)的城市勘測發展戰略的研究報告。讓城市勘測單位對國家發展戰略的解讀更加準確，進一步適應國家對城市勘測改革發展的需求，更好地規劃未來城市勘測工作的發展。

(2)建議加強城市勘測單位之間對改革、創新與管理的交流

通過城市勘測單位之間的交流，討論行業改革、創新和管理，對我們共同關注的問題進行交流探討，特別是在體制創新、科技創新、管理創新方面，城市勘測單位之間應該相互借鑒，取長補短，共同應對與我們發展相關的問題。探討公益類的事業單位、國有企業或者混合所有制企業的體制模式，哪種更適合城市勘測單位的發展；探討包括規劃測量在內的測繪市場放開對城市勘測單位業務的影響和市場放開倒逼事業單位為主體的城市勘測體制改革的應對策略。技術創新方面著重是要解決信息獲取、加工和多種信息資源的融合，特別是應用服務的鏈條怎么拉長，使得城市勘測的產業鏈進一步延伸到城市管理的各個方面，分享城市體檢工作的經驗，使之作為我們工作的一種常態。在內部管理創新方面，應該圍繞著更大限度地提高我們的內生動力，激發員工的勞動生產和創新的積極性，不斷提高勞動生產率，來優化我們的職工隊伍，提升隊伍的素質。

(3)積極應對新形勢下，非城市勘測行業資本的介入滲透

2013年百度收購了具有地理信息工程、導航電子地圖甲級測繪資質的長地萬方科技有限公司，百度地圖不僅提供地圖和導航服務，還提供興趣點、地理信息編碼、基于位置的云服務以及開放的地圖平臺；2014年阿里巴巴全資收購具有攝影測量與遙感、導航電子地圖甲級測繪資質的高德軟件有限公司；同年騰訊全資收購了擁有互聯網地圖服務甲級測繪資質的科菱航睿空間信息技術有限公司。BAT均已完成了互聯網地圖的介入和開展地理信息服務的布局，各自擁有甲級測繪資質，可自主獲取優質底層地圖數據。

新時代非城市勘測資本、技術和市場將形成新的城市勘測發展資源配置模式，有的是以資本為主，有的是以技術為主，有的是以市場拓展為主。城市勘測單位要積極應對新形勢下，非城市勘測行業企業或者資本對城市勘測行業的介入和滲透，探討非城市勘測行業資本介入測繪地理信息市場，跨界競爭對城市勘測未來業務產生的影響，探索城市勘測發展的新模式。處理好跨界資本、技術與市場對城市勘測單位發展的影響和觸碰。

(4)探索主動服務城市發展的新模式

要主動服務城市發展，為城市勘測轉型升級，探索出一條新的模式。重點加強在自然資源調查的技術支撐作用，發揮我們測繪、地質專業天然的調查評估優勢，客觀真實準確及時地做好自然資源調查技術支撐和保障服務。第二個要積極服務城市規劃、建設、運維管理的全過程，要努力將服務延伸到美麗鄉村建設，主動參與、做優、做實為農村、農業發展的服務工作。第三個要充分發揮城市勘測單位整合各種資源信息的優勢，融合、整合地理信息資源在數字城市建設、智慧社區應用等方面為城市發展提供相應的保障服務，真正把城市勘測單位升級為城市發展的基礎公益智庫。

城市勘測行業發展至今，經歷了不斷地探索和融合。當前，“互聯網+”已成為大趨勢，“互聯網+”更多的是展現融合開放共享的態度。2016年《測繪地理信息事業“十三五”規劃》提出要落實國務院“互聯網+”行動計劃，提升網絡化綜合服務水平，加強地理信息大數據開放共享和深化應用。2017年《中華人民共和國測繪法》規定測繪成果要按照國家有關規定向社會公開和提供利用，實現基礎地理信息(脫密后)開放共享。城市勘測單位必須更主動地融合開放，積極聯手互聯網實現測繪成果的共享，要堅定不移地用改革、創新的理念指導城市勘測事業的轉型升級與發展。

2018年，是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，是決勝全面建成小康社會、實施“十三五”規劃承上啟下的關鍵一年。我們城市勘測工作者要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，深入貫徹落實黨的十九大精神，著力提升城市勘測信息供給能力，實現更加平衡、更加充分、更高質量的發展，不斷滿足人民對測繪地理信息的新需求。希望各城市勘測單位在城市勘測專業委員會的領導下，引導城市勘測單位向新業態、新服務、新技術領域發展，促進傳統勘測單位的轉型、優化、升級，為新時代城市勘測事業的發展貢獻力量。