從“區片制”與“架子隊”談起
——抽水蓄能電站基建工程管理淺析與思考

宋旭峰，馬雨峰

（1.國網新源控股有限公司，北京市 100761；2.國網新源河北豐寧抽水蓄能有限公司，河北省豐寧滿族自治縣 068350）

0 引言

當前抽水蓄能電站項目公司多為獨立法人，項目公司層面實行“建管合一”的建設管理模式，負責從項目前期、工程建設到生產運營的全過程管理，在工程建設中，具體落實項目法人制、資本金制、招投標制、監理制、合同管理制的“五制”要求。

隨著市場經濟發展及建設項目大規模推進，水電行業傳統勞動用工模式已發生較大變化，勞務分包、專業分包帶來的各種弊端愈發明顯。施工單位以包代管、層層分包，施工管理力量薄弱，現場施工作業往往是技術水平較低的農民工，工程安全質量意識淡薄，實體質量和過程安全難以保證；監理單位監理人員持證率較低、監督管理水平參差不齊，工作中常常發生旁站監督不到位、巡視檢查流于形式、平行檢測不盡責；設計單位工程設計深度不夠，工程設計變更頻繁，優化設計不盡責等情況；項目公司普遍存在成熟的、有經驗的、高技術水平的管理人才短缺的現象[2]。

這些問題直接導致工程管理的難度不斷加大，項目單位不得不引進獨立的第三方試驗檢驗等管理單位，并忙于施工管理的方方面面，工程管理面臨安全、質量、進度、技術與經濟性的諸多考驗，難免捉襟見肘，風險高發。本文從國網新源河北豐寧抽水蓄能電站工程“區片制”和“架子隊”管理創新談起，分析了抽水蓄能電站基建工程管理現狀，并提出了探討性的意見和建議。

1 “區片制”與“架子隊”管理探索

為加強基建工程管理，河北豐寧抽水蓄能電站項目單位提出了“區片制”與“架子隊”的管理方式。“區片制”是以標段為基礎，根據現場實際布置情況和工程進展情況劃分管理區片，以有利于施工組織、資源調配和參建各方集中管理，每個區片由參建四方共同參與，構建工程管理的實施責任體系和檢查責任體系，區片長由施工單位責任人擔任，以明確施工單位的主體責任，并由施工、監理和項目公司三方人員組成檢查責任體系。“架子隊”是施工單位項目部在施工現場作業層面的管理組織，是在區片組織領導下延伸至作業層的施工組織形式，“架子隊”由施工單位項目部正式員工作為施工組織、安全、質量和技術工作負責人，由具有相關資質的勞務公司派遣的或直接依法引進的勞務人員作為主要作業人員，即施工作業隊。

“區片制”責任體系人員緊盯現場，實行日碰頭會制度，每日由區片長主持會議，各參建單位區片責任人參加，總結現場當日的施工情況，制定次日安全、質量和進度實施計劃，及時協調區片內安全、質量和進度管理中存在的問題，提出相應的解決措施。施工單位每日編寫日碰頭會紀要，編制安全、質量、進度管理日報，并由參建各方簽字確認。遇有碰頭會無法解決的較大事項，請示上一層級解決，必要時提交周工程例會協調解決。

“區片制”和“架子隊”的管理方式，明確了現場施工面的管理組織形式和崗位職責，參建各方安全、質量、進度等管理責任落實到一線，區片長負責對區片內資源進行統一合理調配，現場問題可以得到快速響應，并通過考核獎勵機制，調動了區片管理人員的積極性和促進了青年員工的成長。強化了工程承包單位與勞務分包單位的管理鏈接，有利于推動現場管理重心下沉、關口前移，有利于施工管理策劃的落地和施工方案的執行，是工程勞務分包不可避免狀況下加強工程管理的應對措施之一，提高了管理效率和工程施工的安全質量水平，取得了一定的成效，是當前情況下提升工程管理的有益探索。

實際上，有關主管部門近期發布了關于完善施工項目部組織機構、合理配置管理崗位、加強技術管理和分包管理的通知，要求施工項目部健全項目部經營班子、職能部門、作業隊、班組四級組織管理體系，勞務分包隊伍不能獨立作為作業隊進行管理，應按總承包商或專業分包商作業班組的方式進行管理；施工項目部建立的安全質量和技術管理的四級管理機構及分包規劃的相關要求須納入到招標要求中；施工項目部和作業隊要加強施工班組建設，尤其是抓好勞務分包隊伍的班組建設，提高員工的安全質量意識和安全防護技能，推動安全質量管理要求和措施落地。

2 施工管理中“保姆”式業主的困境

為遏制工程建設中突出的安全質量問題，多項政令意見明確不可以“以包代管”，避免把要求一定技術、管理能力的工作轉包給沒有達到技術、管理要求的單位，避免分包單位往往更看重經濟利益而忽略了安全和質量投入出現事故。當前缺乏穩定技能工人群體是普遍的共識，施工承包單位履約中經常不能投入充分數量和質量的人力資源和機械資源，工程施工承包的分包在當前是無法避免的，分包的形式多樣，有將如小型洞室的開挖等相對獨立的工程“切塊”分包的，有將如灌漿工程“專項”分包的，有只提供人力服務“勞務”分包的等。施工承包單位將施工工作面進行了分解，資質、技術要求較高的專業性工作由承包單位施工，能分包的工作進行了分包，“切塊”分包隊伍和“專項”分包隊伍人員相對穩定，對資金回籠和利潤非常敏感，勞務分包單位能夠提供的勞務多是農民工。工程現場整體上施工人員安全教育和作業技能缺乏且流動性強，施工承包單位人員配置不足、工作經驗不足、管理工作虛浮等，給現場施工安全、質量、進度管理以及文明施工帶來了嚴重影響。

項目單位對電力建設工程施工安全負全面管理責任，面對施工現場安全隱患突出、質量把控不嚴、施工進度滯后、現場秩序混亂等亂象，經常需要開展承包單位及其分包隊伍的人員到崗管理、機具資源協調、現場施工組織指導、質量檢查與驗收、違章督查與安全教育、現場文明施工管理等事項，承擔了類似施工經理的職責，施工工作面多時有幾十個，耗費了大量的精力，同時受項目單位配置人員數量不足與技術、管理水平參差不齊的影響，現場管理經常達不到要求，項目單位在施工管理中陷入“保姆”式業主的困境。

施工現場管理問題究其深層次的原因，主要是施工承包單位及其分包管理不規范、基礎業務不扎實、工作職責不落實、管理工作不到位。施工承包單位工作人員年輕化，在實踐經驗不足和培訓學習不夠時上崗，基礎業務能力與其崗位職能要求不匹配。分包中利潤層層被剝蝕、管理要求不嚴格、現場技能培訓和安全教育開展不足，現場安全和文明施工管理流于形式，受自身利益驅使材料上以次充好、工序上貪圖捷徑、甚至拉攏腐蝕管理人員。

在改進意見上，一要嚴明施工承包單位的分包管理工作，要在招標及合同中明確哪些承包內容可以分包，分包要有哪些要求和程序，承包單位未經約定的程序違背項目單位意愿開展了分包，一經查實應嚴肅處理。二要嚴把分包資質審查關，杜絕資質掛靠和借用現象，嚴格分包商準入、現場作業人員準入“雙準入”管理，未經培訓、考試合格的分包隊伍和人員不得進入現場施工。同時承包單位施工項目部要將分包隊伍施工安全、質量管理納入自己的管理體系，實行無差異化管理，將項目部管理人員充實到分包隊伍的安全、質量管理崗位，做到與分包隊伍同進同出，杜絕“以包代管”，對重要或危險性較大的作業直接指揮和管理。三要加強施工承包單位日常管理，要明確項目部經營班子、職能部門、作業隊、班組四級組織管理體系責任和安全、質量、技術等日常管理工作，項目單位要經常性參加或委托監理單位開展檢查工作，見證施工承包單位重要基礎管理工作落地，確保施工承包單位管理體系正常運作。四要加強施工作業面的透明化、標準化管理，在現場明確上崗人員的安全技能教育情況、明確作業危險點和采取的措施、明確材料關鍵指標和抽檢情況、明確施工關鍵工序和進展情況等，每個作業班次做好施工記錄，更加公開透明地接受施工單位自身、監理單位以及項目單位的檢查和監督。

3 是否可以將施工監理“挺在前面”

施工監理受項目單位委托，在項目單位授權范圍內代表項目單位對工程施工進度、質量、投資、安全等進行控制，對工程合同和信息進行管理，協調參建各方關系，保證工程項目總體功能的先進、合理，并充分體現設計意圖。抽水蓄能電站工程施工監理的服務范圍包括土建、金結及機電設備安裝調試，貫穿招標設計評審、工程建設、竣工驗收、達標創優的全過程，監督管理工程安全、質量、進度、支付、圖紙、強條、設備及原材料、停復工、工程變更、資料歸檔等工作。

項目單位授權施工監理的職責比較多，但監理單位往往人力資源或者管理能力不足，造成工程項目監督管理工作不到位。項目單位由此要主導工程項目的管理工作，造成監理單位現場監督管理的有效性受到影響，這不符合項目單位聘請施工監理的初衷，監理單位也沒有盡到合同受托的義務。

在現場工作中，一是如何處理好監理單位與項目單位工程管理的監督管理關系，監理單位是在項目單位授權范圍內代表項目單位開展監督管理工作，如果項目單位的監督管理工作強勢，監理單位的監督管理就會被弱化，經常性的弱化就會影響監理單位監督管理的權威性，造成現場參建各方接受監督管理的選擇性。二是項目單位現場監督管理意見有一定的隨意性，施工程序受到干擾、施工積極性受到影響甚至對施工工期和工程投資帶來不利影響。三是工期管理經常失效造成項目投資收益受到損害，施工單位受投入機具資源的多寡以及分包人力流動性等的限制，或在遇到施工故障以及施工條件變化較大時，確保計劃工期的完成存在困難，只能干到哪里算哪里，項目工期多由此經常滯后。

因此，一方面，在加強項目單位管理能力的基礎上，要不斷加強施工監理的能力建設，要不斷提升施工監理人員素質水平，明確各施工現場監理工作面的監理能力素質，建立不合格監理人員的崗位退出機制，進一步維護施工監理工作的有效性、維護現場監督決策程序的科學性。在監督管理工作中，施工監理是“面子”、項目單位是“里子”，要提高現場監督管理體系統一運作的有效性，減少隨意指揮帶來的盲目性。另一方面，工期管理中有工程工期目標、多級進度計劃、例會檢查制度、監督控制措施等內容，但是工期管理經常失效說明工期管理措施落實有限。這就要求協調參建各方關系，加強施工監理主導施工進度管控的能力，及時調整并檢查工程主線工期的進度情況，經常性開展施工單位施工資源充足性檢查，影響主線工期的施工故障要及時提出處置措施并嚴格落實，施工條件變化的要按照方案要求及時調整，要加強主線工期進度的獎懲管理。總之，監理單位須不斷加強自身能力建設，項目單位要盡可能將施工監理挺在前面，提升施工監理工作的責任感、積極性和嚴肅性，依靠監理單位而不完全依賴監理單位做好工程建設管理工作。

4 設計“龍頭”的深遠影響

抽水蓄能電站工程經常出現設計弊端，設計工作難咎其責。一是邊坡危害，工程洞室門臉、道路兩側等經常高邊坡林立，邊坡支護問題突出、邊坡坍塌安全風險高發、邊坡治理費用耗資巨大。二是洞室通風問題，工程地下洞室群的很多洞室是獨頭掘進，或者普遍缺乏有效地通風設計和施工組織，造成現場職業健康指標嚴重超標，危害現場人員的身體健康。三是設計造成的返工問題，許多設計人員工作教條僵化和缺乏經驗，設計方案不滿足工程現場實際需要，仍然堅稱設計是按照規程規范開展，現場設計變更頻繁，造成施工返工、停工的被動局面，施工組織受到擾亂、工程工期受到延誤、工程投資需要調整等。四是勘察設計深度不夠造成工程建設安全和項目投資超概，可研階段勘察設計深度不足導致可研成果出現重要偏差和后期重大設計變更的情況屢見不鮮，可研成果沒有充分評價項目建設安全管理和投資管理風險，損害了工程項目單位的利益。

工程設計問題造成不利，但實踐中設計單位很少承擔必要的損失和責任，這就有必要提出一些意見和建議。一是設計工作缺乏創新和擔當，設計工作沿襲前人的成果，甚至是抄襲原搬類似工程，沒有很好地從過去的工程中吸取經驗、沒有從環保、水保、職業衛生管理等高標準出發、沒有借鑒類似行業的成功范例，廣泛研究工作不足而缺乏創新和擔當。二是工程設計沒有全面服務于現場工程需要，這要求有充足數量和技術能力的設計代表駐守現場，放下架子質樸工作，深入研究施工現場的情況，堅持設計成果一次成優，或者要及時優化設計，要不唯書、不唯上、只唯實，有效開展工作，扭轉設計工作滯后、設計變更頻繁甚至設計成果錯誤的被動工作局面。三是要及時總結抽水蓄能電站工程的設計實踐、優化工程設計標準。抽水蓄能電站工程與常規水電工程存在一些差異或者說特點，近年來項目單位組織提出了一些典型設計成果，就說明這其中有許多工作需要做，從事設計工作的人員應該及時總結有關情況，明確各項設計工作深度，更新抽水蓄能電站工程的設計標準。四是要完善工程設計管理工作機制、引入工程項目設計監理和咨詢服務，提高項目工程的設計管理能力和設計成果水平，有效競爭會推動市場服務質量和改善行業生態環境，同時在當前工程項目設計工作需要提升情況下，引入工程項目設計監理和咨詢服務，監督檢驗和咨詢會商工程設計工作，適應工程項目建設需求已經變得很迫切了。

5 施工質量試驗檢驗的短板

項目單位在工程建設現場經常設立第三方土建、物探、金屬檢測試驗室，但施工過程中試驗檢驗工作仍存在一定盲區或者不足。一是施工單位接受第三方試驗檢驗作為其質量管理的一個環節，本身受檢驗結果符合性的約束在檢驗工作的配合上缺乏主動性，送檢帶有一定的選擇性，使得檢驗工作本身帶有局限性。二是施工單位本身的試驗能力建設不足，現場試驗檢驗設備簡陋、人員缺乏、開展的試驗檢驗工作不足，質量管理體系不健全，很難滿足其作為工程施工質量責任主體的需要，現場試驗檢驗工作在保證環節上開展不足，在監督環節上職責模糊，現場質量管理存在漏洞。

解決以上問題要進一步理清和落實管理職責，一是進一步強調施工單位作為工程施工質量的責任主體，應該全面落實其質量管理試驗檢驗工作，建立健全工作體系，落實試驗場所、試驗設備、試驗人員、試驗計劃、試驗程序和試驗標準等，提高其試驗檢驗的充分性和有效性；二是明確現場第三方試驗室代表項目單位行使其監督管理職責，第三方試驗室受項目單位委托，代表項目單位負責重要工程驗收評定試驗復檢工作，代表項目單位在現場開展施工單位等試驗檢驗的監督管理工作；三是進一步夯實施工現場的質量管理，由第三方試驗室協調施工監理統籌施工現場的試驗檢驗管理，牽頭試驗檢驗技術業務工作，進一步明確施工用原材料、施工工藝、成品半成品及其施工過程管理等的試驗檢驗操作規程，將試驗檢驗工作納入施工現場質量管理體系，切實補強工程質量管理短板。

6 結束語

抽水蓄能電站工程通過招投標制和監理制公開選擇工程設計、施工監理和施工承包單位，以承包合同的形式約定責、權、利，以合作共贏建設優質工程為管理目標，以相互制衡保障自身利益為前提，開展電站工程建設工作，合同契約可以理解為“守信用”的約定，承包方的義務保障了發包方的利益，而發包方的義務也保障了承包方的利益。當前抽水蓄能電站基建工程管理中，提高工程安全、質量、進度、技術與經濟性水平已經刻不容緩，涉及工程施工、工程監理、工程設計和項目單位等各方，要信守契約，做到合同簽訂不隱瞞、合同履約不折扣、合同利益受保護，各方要不斷加強自身建設、捋順體制機制、細化落實工程管理責任，才能確保抽水蓄能電站工程建設平穩有序，為電網發展和運行保駕護航。

[1] 曹楚生．抽水蓄能有利于清潔能源消納．水電與抽水蓄能，2017（03）：1-5．CAO Chusheng． Pumped storage is conducive to the consumption of clean energy． Hydropower and Pumped Storage，2017（03）：1-5．

[2] 張學清，韓昊男，王蘭普．豐寧抽水蓄能電站建設安全風險管控探索與實踐．抽水蓄能電站工程建設文集2014．北京：中國電力出版社，2014．ZHANG Xueqing，HAN Haonan，WANG Lanpu． Fengning pumped storage power station construction safety risk management and control exploration and practice． Project Construction of Pumped Storage Power Station 2014． Beijing ： China Electric Power Press，2014．