城市軌道交通PPP項目實施中的相關問題

城市軌道交通是緩解城市交通擁堵、優化城市空間結構的重要手段，備受市民青睞。同時城市軌道交通項目工程規模大、項目難度高、建設周期長，與周邊環境關系密切，關系到國計民生和地方經濟發展以及自身收益與建設、運營成本難于平衡，引發了各級政府的高度重視。

PPP模式的實施是國家穩定經濟增長、防范金融風險、緩解地方政府債務壓力、提高公共服務效率的重要舉措，對促進城市軌道交通建設、規范全生命周期項目管理具有重大意義。但是，當前城市軌道交通PPP項目實施存在諸多問題：

1）不顧地方財力盲目建設。

城市交通擁堵是各級政府面臨的城市通病。破解這一難題的方法是發展城市公共交通，而城市軌道交通作為公共交通的重要組成部分也成為各個城市的重要選擇。然而依據《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發[203]81號)和《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》(國辦發[2018]52號)的規定，項目資本金不得少于工程總投資的40%。而部分欠發達地區的地方政府短期內無力承擔如此巨大的投入，地鐵夢很難實現。

城市軌道交通PPP的財務模型為：建設費用+更新改造費用+日常運營費用=客票收入+資源開發收入+政府補貼，而軌道交通屬于公益型項目，像北京這種超大城市客流強度穩居世界前列，但客票收入和資源開發收入尚不足以覆蓋其運營成本，很難彌補建設期的投入和更新改造的費用。換言之，無論使用傳統模式還是PPP模式，項目建設費用和更新改造費用均需要政府承擔。

城市軌道交通項目既是城市民生工程，又被看作城市的形象工程，地方政府難以抑制投資的沖動，因而融資需求就成為地方政府首要的目標。在融資平臺不能舉債的情況下，使用PPP作為融資手段解決資金需求和地鐵建設的問題成為實現地鐵夢的重要工具。從資金需求角度講，PPP模式滿足了包括項目資本金在內的全生命周期的資金需求。從融資成本角度看，因社會資本投資要滿足一定的投資回報(社會投資人要求的回報率基本為8%左右)，PPP模式要高于傳統模式。從政府支付責任的角度看，城市軌道交通PPP項目由于其自身特點，表面上沒有體現為政府債務，甚至也未體現為地方政府控制企業的債務，但絲毫不能降低后期地方政府的支付責任。如果不能及時納入地方財政預算、明確政府支付責任，無疑會形成政府隱形債務，給當地政府特別是欠發達地區政府帶來巨大的財政負擔，進而產生政府違約和誘發金融風險。因此，不規范的城市軌道交通PPP項目有可能成為地方政府盲目投資建設的工具，這也是中央政府減緩地鐵項目審批進度和叫停部分欠發達城市地鐵建設的主要原因。

2）缺乏合格的項目實施主體。

從軌道交通PPP項目的實施主體看，基本上是具備一定融資能力的工程總承包單位、運營單位、設備制造商以及產業基金和金融服務等財務投資者。其中國有特大型工程總承包企業是主要力量，例如中國中鐵、中國鐵建、中國建筑等，民營企業由于缺乏足夠的資金實力以及相關項目的運作經驗鮮有參與。

在目前情況下，國有特大型工程總承包企業也依然缺乏必要的運營經驗和業績，未形成項目全生命周期的產業鏈條。他們更看重利用投資撬動工程任務和博取工程總承包利潤，項目運作過程更像BT項目或工程總承包項目(EPC)；更希望在建設期結束后，項目由政府回購，項目運營權委托給政府方控制的運營單位。

這種運作方式實質上是帶資施工的BT或工程總承包，暗合了地方政府的投資沖動，可以較快地啟動工程建設、拉動地方投資；而實際上是背離了PPP模式化解金融風險、提高公共服務質量和效率的初衷，更加違反了借錢建設、收費還錢項目全生命周期運作的基本原則。

3）缺乏必要法規支撐。

圍繞PPP模式的推行，實際上是對中國實行多年的傳統的基本建設程序的挑戰，更加強調對項目全生命周期的管理。PPP模式與BOT，BT，EPC等國際通行的建設運營模式密切相關，而中國對這些方式的研究和應用處于起步階段，相關部門分工和法律法規也不夠健全，有些甚至相互沖突。特別是《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標投標法》，對社會投資人的定位缺乏必要的解釋。個別地方政府為規避風險出現了多重公開招標，將國有身份的社會投資人的資金當作國有資金考慮，變相否定了其作為社會投資人的市場化行為。

4）項目規模過大導致邊界條件難以穩定。

城市軌道交通建設項目大多位于城市建成區，工程地質、水文情況復雜，與地下管線及周邊建(構)筑物關系交織，相互影響。目前，大部分項目都是以項目初步設計為公開招標的依據確定工作范圍和投資規模、選定社會投資人。而在實際工作中，由于邊界條件的變化，時常發生站位、線位變化以及施工方法的調整，甚至是設備選型和系統架構的變化，變更洽商繁多，進而造成項目投資的巨大變化，嚴重影響項目實施，個別地方政府由于缺乏必要的管理經驗和管理人才，不敢及時做出相應的調整，使社會投資人承擔不應該承擔的風險，嚴重影響了項目的進展。

針對上述存在的問題，提出以下建議：

1）增強項目識別能力，設計適合PPP模式的項目進行投資建設。國家層面已經充分認識到項目識別的重要性，《國家發展改革委關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》(發改投資[2016]174號)明確要求，“對擬采用PPP模式的項目，要將項目是否適用PPP模式的論證納入項目可行性研究論證和決策”。地方政府層面需要認真分析項目采用PPP模式的必要性和可行性，優化工程建設規模和建設標準，力爭項目收益與支出平衡，同時與政府支付能力匹配，做到量力而行，項目投資規模適當，邊界清晰，易于實施。可以參照北京地鐵4號線PPP項目的案例，將前期工作和土建工程等變化較大、邊界不易穩定的工作作為A部分由政府負責實施，而將設備采購、安裝以及更新改造和運營等邊界清晰的工作作為B部分由社會資本實施，成為PPP項目的主要內容，這樣投資規模適當，邊界清晰，易于操作。

2）完善立法，使其進一步適應PPP工作的需要。特別是在目前中國特定的發展階段，將國有企業放到PPP的框架下與民營企業共同參與PPP運作，構成社會資本的市場主體，亟須相關法律法規保護和支持，在社會投資人特別是國有身份的社會投資人通過合法方式取得工程總承包資格后，不再要求專業工程進行招標采購，充分發揮社會投資人的技術、專業和資源配置優勢，同時也簡化PPP項目運作的操作程序。

3）加強對運營商的培養，真正解決城市軌道交通“建的了，管不了”的問題，提高公共服務質量和效率。鼓勵軌道交通發達城市運營商牽頭，聯合大型工程總承包企業和金融服務機構，共同參與軌道交通PPP項目，真正做到“專業的人，做專業的事”，提高軌道交通項目全生命周期管理水平，保證PPP項目順利實施。