《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》解讀

編者按：2018年7月13日，《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》(國辦發[2018]52號)(以下簡稱《意見》)發布。同時，《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發[203]81號)(以下簡稱“81號文”)廢止。《意見》修訂了原有城市軌道交通建設基本條件，并新增地方政府債務、城市軌道交通企業負債率、責任主體等要求，提高人口、地區生產總值、一般公共財政預算收入等要求。面對這一重要信號，如何正確理解和把握《意見》要求？中國城市軌道交通的發展將面臨怎樣的挑戰？本刊邀請業界和學界專家對《意見》進行深度解讀。

城市軌道交通務須步入健康有序發展正軌

全永燊 (北京交通發展研究院)

《意見》的發布引起社會各界廣泛熱議，業內更是有千呼萬喚始出來之感慨。之所以如此受到關注，正是緣于《意見》針對近年來軌道交通發展面臨極為緊迫的戰略抉擇問題，撥亂反正，指明方向，將軌道交通納入規范有序、持續健康發展的正軌。

貫徹落實《意見》后續任務繁多，不僅涉及一系列制度與法規建設，也同樣涉及諸多理論與技術層面的深入研究探討：

1）科學界定軌道交通功能定位。

任何一種交通方式都有其特定的適用場合與范圍，軌道交通自然也不例外。遺憾的是，迄今許多城市仍然從所謂“公共交通為主體，軌道交通為骨干”的一般概念出發，千城一律盲目照搬套用交通結構規劃指標。殊不知，世上根本就不存在無須科學論證便可套用的普適性交通結構標準。城市性質、區位環境、規模以及布局形態的不同，必定會有不同的出行行為特征。即便同一城市，處于不同的發展階段，其出行距離構成及時空分布等特征差異也會非常大。不言而喻，無論哪種交通方式在不同的城市中所處的功能地位也絕不該雷同。

毋庸置疑，應以特定城市交通結構特征決定軌道交通的功能定位及其分擔的出行需求。不幸的是，許多城市恰恰違背客觀規律，無端擴大軌道交通的適用功能范圍，一味提升軌道交通出行分擔比例(有的城市居然要將軌道交通出行在公共交通出行總量中所占比例提升至70%甚至80%)。

2）尊重軌道交通建設客觀規律，合理把握時機與進程。

軌道交通發展進程要與城市發展階段相適配。固然中國城市軌道交通起步晚、歷史欠賬多，在一段時間內加快追趕是必要的。自81號文出臺以來的15年中，中國內地城市軌道交通建設幾乎達到世界上軌道交通先驅城市歷經百年的建設規模，有些城市軌道交通建設從一年幾千米加速到一年七八十千米。

然而，城市軌道交通具有較強社會公益性，建設期和運營期都需要城市政府投入大量資金。長期過快的發展進程超過了社會經濟資源支撐力度，勢必會出現問題。不僅政府債務風險日漸加劇，軌道交通網絡功能層次結構失衡，建設與運營維護投入的社會經濟效益低下等諸多難題更是不容忽視。

此外我們還應清醒的認識：中國幅員遼闊，不同區域的城鎮化進程、社會經濟發展階段差異性很大，不是所有城市都需要建設軌道交通。即便需要建設，也應與城市空間結構、土地開發建設進程、社會經濟發展等相適配。地方政府不可盲目攀比軌道交通規模，建設進程更不能一刀切。

3）堅持實事求是，合理選擇軌道交通系統規模、制式、技術標準。

近年來，部分城市軌道交通建設在系統制式和技術標準選擇上一味追求“高、新、奇”，甚至被制造商的營銷所“綁架”，完全不顧及乘客出行實際需求。

軌道交通系統制式與技術標準的選擇要與城市出行特征及相應的服務標準相適配。城市各空間圈層出行需求特征不同，而不同的出行特征要求不同的服務標準。系統制式的選擇還應顧及系統一體化協同運營與維護的效益。過于紛雜的制式不利于日后運營維護管理和資源共享。當前在制式和標準規劃中應更加關注系統功能層次結構的健全與完善，妥善處理好城際鐵路、區域(含市域和都市圈)快軌、中心城幾個不同層面網絡的融合與功能互補關系。

4）創新融資渠道，盤活城市軌道交通存量資產，探索土地溢價捕獲(Value Capture)回饋建設途徑。

一方面，通過PPP等多種方式盤活存量資產，研究通過可續期債券、項目收益債券、長期債權等方式拓展融資渠道；另一方面，探索地上地下空間綜合開發利用，通過土地溢價外部收益回饋基礎設施建設、運營，為城市軌道交通建設與運營服務的可持續發展提供切實保障。

因市制宜、精準評估、科學決策 引導城市軌道交通有序健康發展

楊濤 (南京市城市與交通規劃設計研究院股份有限公司)

《意見》是在黨中央、國務院部署堅決打好防范化解重大風險攻堅戰的背景下，為防止各地因城市軌道交通不合理、不科學建設而引起政府重大債務財務風險，促進城市軌道交通規范有序發展提出的明確指導意見，是十分及時、必要的。審批機關、各城市政府以及從業機構和人員應當對《意見》正確理解、正確把握、正確貫徹。

1）面向高質量發展要求，中國大城市總體上仍需要積極推進城市軌道交通建設。

基于我國人多地少、資源環境壓力巨大的基本國情，要實現城市高質量發展，優先發展公共交通，以公共交通引導城市緊湊集約發展，引導公眾低碳綠色出行，是中國大城市健康、可持續發展堅定不移的核心戰略。《意見》開宗明義，再次明確了“城市軌道交通是現代城市交通系統的重要組成部分，是城市公共交通系統的骨干”；肯定了“我國城市軌道交通總體保持有序發展，對提升城市公共交通供給質量和效率、緩解城市交通擁堵、引導優化城市空間結構布局、改善城市環境起到了重要作用”。中國當前和未來較長時期內仍處在城鎮化、機動化快速發展進程中。由于大城市普遍高密度集聚、高強度開發，小汽車(包括私人小汽車、網約出租汽車、巡游出租汽車)的低成本超高速增長、低成本高頻次使用，公共交通的供給能力不足、服務水平偏低，導致交通擁堵、環境污染正在全國性蔓延，對中國大城市高質量發展構成嚴峻挑戰和威脅！相對發達國家，中國大城市軌道交通建設起步很晚，差距巨大；相對于勢不可擋的小汽車高增長和城市交通高擁堵、高污染危局，總體判斷中國大城市軌道交通建設不是多了，而是少了；不是快了，而是慢了。為此，中國大城市仍需要積極推進城市軌道交通建設。

2）城市軌道交通發展風險防范既要足夠的財政實力保障，更呼喚有力的土地政策支持。

目前個別城市軌道交通建設的確存在倉促上馬、急于求成、過度超前，以至投資需求過大、公共財政壓力過重、財務杠桿率過高，形成了較為嚴重的政府債務風險。相對于203年國務院81號文，《意見》較大幅度提高了城市軌道交通項目申報的經濟指標和財政實力門檻。從中國10多年來經濟增長發展情況和提高城市政府財力對建設與運營軌道交通的支撐支持力度、減少地方政府債務風險看，這是必要的，體現了城市軌道交通“量力而行，有序推進”的方針和原則。另一方面，“由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯”，國際上單單依賴政府公共財政投入與補貼和軌道交通票款收益能夠維持城市軌道交通建設與營運財務平衡的幾乎是沒有的。中國香港長期堅持將軌道交通建設、運營與沿線土地、房地產開發以及后期物業營運捆綁起來，形成軌道交通建設運營自我造血機制，才保持了軌道公司長期財務平衡盈余與可持續發展。日本的私鐵建設運營與土地開發的捆綁也有類似成功經驗。必須指出，單單靠提高城市軌道交通建設審批的經濟與財政實力門檻并不能真正解除城市軌道交通建設與運營的財務壓力和風險！軌道交通是城市最重要的公共資源。實現城市軌道交通健康、可持續發展的真正出路在于按照黨中央、國務院《關于創新政府配置資源方式的指導意見》的精神，借鑒香港的成功經驗，盡快擬定、出臺支持城市軌道交通建設運營平穩、可持續發展的土地儲備與開發政策：強化政府對軌道交通沿線和車站周邊地區的土地儲備控制，允許并保障這些土地開發及后續物業運營與軌道交通建設運營捆綁開發與經營，同時更好地促進城市土地集約節約利用，發揮軌道交通對城市緊湊、高效、精明增長和城市交通低碳高效發展的支撐引導作用。

3）城市軌道交通評估審批既要嚴格規范，也要因市制宜、精準評判。

《意見》對城市軌道交通建設申報條件不僅明確了經濟和財政指標門檻，同時，也分別明確了市區常住人口、初期和遠期客運規模、強度的條件。這也體現了“量力而行，有序推進”和“因地制宜，經濟適用”的方針和原則。在具體審批執行過程中，要準確把握好嚴肅性、規范性與相對性、適宜性的平衡。首先，各申報城市的經濟指標與財政實力相差較大，相對應的老百姓消費水平、機動化程度差別也較大；其次，相對于81號文，《意見》將“城區人口”改為“市區常住人口”，隱含考慮了城鎮化發展的動態性、成長性；第三，即使相同量級的經濟與財政水平和人口規模，由于城市形態、功能布局、地理氣候等不同，城市客流走廊的集聚度存在較大差異。因此，應當堅持實事求是，以前瞻、科學的規劃研究為基礎，以城市財力和建設運營管理能力為條件，與城市發展水平和交通發展需求相適應，重點考察城市軌道交通的初期客運強度、遠期客流規模是否達到建設地鐵、輕軌或市郊鐵路等其他軌道交通方式的基本條件，因市制宜、精準評判；避免用少數經濟、財政或人口指標簡單“一刀切”做出判斷。

4）立足構建多模式、多層次、一體化的完整公共交通體系，為廣大市民提供多元化、高品質公共交通服務。

縱觀全球優秀的公交都市，如倫敦、巴黎、東京、哥本哈根、香港、新加坡等，公共交通系統均是包含了市郊鐵路、市域軌道交通快線、地鐵、輕軌，有軌電車，公共汽車干線、普線、支線，乃至靈活多樣的小巴、校巴、殘疾人巴士等各種公共交通方式。各種公共交通方式均有其合理的功能定位、運能量級、服務特性和客流服務適應性。對于高投入、高成本、大容量的城市軌道交通，其規劃建設規模、制式選擇、建設時序與力度安排，均應當按照《意見》的原則要求，充分借鑒國際經驗，結合城市自身實際，經系統研究、專家論證、公眾參與，真正做到科學決策、民主決策，避免長官意志、盲目決策。與此同時，要堅持多規融合，加強城市軌道交通規劃與城市規劃、綜合交通體系規劃等的相互協調，加強城市軌道交通與城市發展軸帶、中心體系、綜合交通樞紐、公共汽車、步行和自行車交通以及小汽車交通等有效銜接與互動，構建多模式、多層次、一體化的完整公共交通體系，為廣大市民提供多元化、高品質公共交通服務。

尊重規律 有序發展

趙一新 (中國城市規劃設計研究院)

近幾年，中國城市軌道交通取得了快速的發展，2017年末地鐵和輕軌運營里程達到4 20 km，上海、北京、廣州、南京、深圳、成都、重慶、武漢等城市的運營里程均超過20 km。在取得成績的同時，城市軌道交通的規劃建設也出現了較多問題，部分問題甚至已經嚴重影響城市的健康發展。《意見》的及時出臺對引導中國城市軌道交通的發展將起到十分重要的作用。目前城市軌道交通規劃建設中比較突出的問題體現在三個方面：

1）重規模輕效益。

城市軌道交通運營規模往往是城市之間最愿意對比的指標，也逐漸成為軌道交通規劃建設最重要的指標，過分強調運營規模造成對其他指標的忽視。《意見》中明確指出初期地鐵客運強度大于0.7萬人次·d-1·km-1、輕軌大于0.4萬人次·d-1·km-1，強調對客流效益的重視。目前，許多城市基于過分追求規模目標的要求，以軌道交通引導城市開發的名義在城市外圍地區大量建設軌道交通，實現短時間內運營里程快速增長的目的，帶來的后果是客流效益低下，難以發揮軌道交通承擔城市大運量公共交通客流的作用。據統計，截至2017年末中國城市軌道交通平均客運強度為0.81萬人·d-1·km-1，同比下降2.4%。及時糾正不合理的軌道交通建設思路是維持軌道交通和城市健康發展的重要保障。

2）重投資輕需求。

城市軌道交通不僅是解決城市交通問題的重要手段，其巨大的建設投資也成為通過投資拉動城市經濟發展的重要手段，甚至有時候推動經濟發展的作用超過了解決交通問題的作用。《意見》大幅度提高城市建設軌道交通的經濟指標要求，是從全面控制金融風險的角度有針對性提出的。2017年包頭地鐵被叫停事件已經顯示出中央對防范金融風險的態度，但是有些城市依然不顧自身財力的可承受性，大規模、非理性地推動城市軌道交通的建設，例如某城市在既有運營里程僅有20 km的情況下，制定了到202年軌道交通規模突破80 km的計劃，如按計劃實施，沉重的債務負擔、客流低效的線路對于城市的發展而言無疑是災難性的。

3）重建設輕規劃。

中國城市軌道交通線路的建設偏離客流走廊的現象普遍存在，過分強調工程建設的方便性和可行性，忽略軌道交通線路與城市功能的結合、客流效益的發揮，影響了線路的合理性，也是造成部分軌道交通線路客流強度低的主要原因。合理的線網布局應該在城市軌道交通線網規劃階段解決，但是城市軌道交通線網規劃的編制卻越來越不受重視。規劃編制流于形式，以工程建設為導向的規劃缺乏與城市未來發展的結合，對客流需求缺乏有效支撐，致使在軌道交通建設階段發現很多沒有在規劃階段解決的問題，對城市發展造成了不可挽回的損失。

以急功近利的方式建設百年大計的城市基礎設施確實存在巨大的隱患和風險，希望借助《意見》的出臺，及時糾正城市軌道交通規劃建設中存在的諸多問題，在遵循城市發展客觀規律的基礎上，實現城市軌道交通有序發展。

正確認識和理解城市軌道交通

景國勝 (廣州市交通規劃研究院)

《意見》的發布是對81號文的更新，是對城市軌道交通建設條件和指標的提升與調整，是給軌道交通建設“過熱”的降溫，對指導促進城市軌道交通可持續和健康發展具有深遠意義。城市軌道交通的公益屬性決定了各級政府部門將肩負起更重要的責任，《意見》對各級政府部門的責任規定得更為明晰，強調要國家統籌、省負總責、城市主體，明確有關部門和地方政府責任，同時要依法依規追責問責。《意見》的發布表明國家更加重視發展的質量，有些城市對軌道交通的附加功能期望過高，一些項目過分強調TOD引領作用，而忘記了解決城市居民出行問題才是軌道交通建設的初心，同時提醒三四線城市要重新深入考慮其他多種交通方式的適用。

雖然《意見》主要內容好像是對城市建設軌道交通設置了諸多門檻條件，防止城市軌道交通建設對地方政府造成巨大的財務負擔，但實際上是因為各地對城市軌道交通這一公共交通體系重要組成部分的認識不足，對其特性和使用方法的理解出現偏差造成的。因此，有必要重申并正確理解城市軌道交通的幾個關鍵問題。

1）軌道交通線網規模的科學性。

眾所周知，城市軌道交通線路的客流具有規模效應，一條線、兩條線和三條以上線路產生的客流可能呈幾何倍數增加，當前，很多中等或小城市強行上馬軌道交通，但財力和人口規模僅能支撐一兩條線路，因此，獨立的軌道交通線路遠不能發揮作用，與其配套的其他交通方式，由于客流特征、時間效應和運能量級需要協調匹配，對整個城市的交通系統運作帶來很多困擾。

2）軌道交通只是特定城市交通系統的組成部分之一。

客流量大、建設成本和維護費用高的典型特點注定了軌道交通只能是某些城市可以獨享的“奢侈性公共產品”，目前各個城市競相上馬的軌道交通項目，使其淪落成為城市面子比拼的象征。客流較少的城市，軌道交通產生的收益遠遠不能維持可持續運營條件，造成小馬拉豪車，嚴重到使整個城市的財政收入都淪為軌道交通的打工仔，最終可能累死城市這匹“小馬”。只有具備條件的城市才能發揮軌道交通的實際效能，做到好鋼用在刀刃上，真正形成用得起的公共產品配置。

3）與城市交通整體系統協調發展才能發揮作用。

軌道交通僅是交通系統的組成方式之一，具備建設條件和有能力運營維護也只是其生存的第一步。要全面發揮協同作用，即使是滿足軌道交通建設條件的城市，也要科學編制論證軌道交通線網布局和規模，必須做到軌道交通與其他交通方式高效銜接，軌道交通車站要與城市用地功能強度良性互饋，軌道交通建設與城市地上、地下空間安排要統一布局，建設時序要與城市空間發展時序同步，運營維護要具備高效益優先的模式創新，才能發揚軌道交通的真正優勢，保障城市交通整個系統的可持續發展。

規范有序、持續健康發展軌道交通

陳必壯 (上海市城鄉建設和交通發展研究院)

《意見》的發布正面回應了自2017年下半年以來軌道交通行業內外的議論，明確提出軌道交通行業要健康、有序發展的鮮明觀點。事實上，《意見》的發布和實施就是對81號文的揚棄。畢竟81號文發布的15年以來，中國城市發展、經濟社會、產業結構已經發生巨大變化，繼續沿用原有的指標、條件不符合城市發展和軌道交通行業發展要求。

1）《意見》調整了軌道交通準入條件，符合城市實際情況和行業發展規律。

《意見》繼續堅持“量力而行，有序發展”的方針，并在總結行業發展經驗的基礎上，基于“城市建設軌道交通的客觀需求，政府具有足夠的經濟實力和建設、運營能力，建成后的運營線路有客流保障、軌道交通有良好經濟和社會效益”等方面調整了城市軌道交通準入條件，符合城市實際情況和行業發展規律。

特別需要指出的是，《意見》在81號文的基礎上增加了近期客運強度指標，即擬建地鐵初期負荷強度不低于0.7萬人次·d-1·km-1，擬建輕軌初期負荷強度不低于0.4萬人次·d-1·km-1的要求。該條件的引入對提高線路建成后的客流需求、保障城市軌道交通線路運營的基本客票收入、提高投資效益具有重要作用。事實上，通過近年城市軌道交通運營實踐檢驗，初期客運強度與城市現狀交通特征關聯性較強，預測準確度較高，把控性較強。

2）《意見》對各級政府部門的責任界定更為明晰，有助于軌道交通規范有序、持續健康發展。

《意見》明確表示：按照高質量發展的要求，以服務人民群眾出行為根本目標，持續深化城市交通供給側結構性改革，堅持補短板、調結構、控節奏、保安全，科學編制城市軌道交通規劃，嚴格落實建設條件，有序推進項目建設，著力加強全過程監管，嚴控地方政府債務風險，確保城市軌道交通發展規模與實際需求相匹配、建設節奏與支撐能力相適應。

《意見》明確規定：城市軌道交通項目(不含有軌電車)由省級發展改革部門根據國家批準的城市軌道交通建設規劃按照相關程序審批(核準)，未列入建設規劃的項目不得審批(核準)，嚴禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗線、旅游線等名義違規變相建設地鐵、輕軌項目。因此，《意見》中對各級政府部門的責任界定更為明晰。《意見》中提出，堅持國家統籌、省負總責、城市主體的原則，明確有關部門和地方政府責任，同時要“依法依規追責問責”。這涵蓋了編制、申報、審批、建設等各環節，各級政府部門也將肩負起更為重要的責任。

3）建議在具體落實《意見》要求中，各城市結合自身交通需求特征，編制好城市軌道交通線網規劃和建設規劃，持續健康發展城市軌道交通系統。

公共交通優先是大城市解決交通擁堵問題的根本舉措，而大容量的軌道交通系統是提高城市公共交通服務水平、保障公共交通優先戰略實施的重要措施。當前大城市交通擁堵問題日趨嚴重，已嚴重影響城市經濟社會活動的需要。因此在城市財力、經濟發展水平等條件滿足下，本著實事求是的原則，應確定軌道交通分期建設的合理規模、選取合適的軌道交通系統制式，有序推進軌道交通建設，促進交通和城市可持續發展。

再有，涉及城市建設地鐵還是輕軌系統時，除應滿足《意見》相應的條件外，還應考慮城市交通需求特征，不應盲目套用各自對應的準入條件。如蘭州、西寧這樣的典型帶狀城市，通道交通需求特別集中，通道資源緊張，應在客流主通道走廊上考慮建設大容量的地鐵系統(蘭州開工建設的1號線是地鐵A型車，符合蘭州城市交通特征)；部分大城市，雖然目前市區常住人口尚未達到30萬人，但很可能在近期突破30萬人口的，也應考慮主通道的地鐵系統可能性，不應為了提前建設軌道交通，而在主通道上盲目建設中運量的輕軌系統；即使對于150～30萬人口的大城市，也應充分分析論證軌道交通走廊的交通需求量級，科學確定軌道交通的系統制式。

科學制定、有序實施城市軌道交通規劃

張曉東 (北京市城市規劃設計研究院)

公共交通優先發展戰略作為城市發展戰略的重要組成部分，要充分體現戰略引領和設施管控作用。城市軌道交通作為大城市公共交通系統的骨干，更應加強規劃建設管理，促進城市高質量、可持續發展。

城市軌道交通線網規劃是城市發展戰略規劃層面的問題，要定好戰略目標，回答“建設一個什么樣的城市軌道交通”這個問題。經濟社會水平、用地功能布局、交通發展模式等城市發展戰略目標是決定城市軌道交通發展功能定位和規模結構的關鍵依據。因此，必須按照高質量發展的要求，遵循服務人民群眾出行的本源，堅持實事求是，前瞻性編制線網規劃，科學論證線網功能、規模、層級和結構等戰略內容，注重與城市總體規劃、綜合交通體系規劃等的協同融合，實現一張藍圖干到底，做到城市軌道交通與城市協調發展。

城市軌道交通分期建設規劃是城市發展戰略實施層面的問題，要定好分期目標，回答“怎樣建設城市軌道交通”這個問題。《意見》中指出“部分城市對城市軌道交通發展的客觀規律認識不足，對實際需求和自身實力把握不到位”這個突出問題。導致這一問題的根源是，地方政府長期存在的重規模輕質量、重工程輕功能、重近期輕遠期的規劃建設管理思維。因此，必須依據線網規劃，按照合理的建設規模和節奏，確定分期建設目標，堅持“量力而行、有序推進”的原則，從實際出發科學編制分期建設規劃，把握好人民群眾出行需求與城市經濟發展水平之間的關系，分解落實線網規劃目標、指標和任務要求，提高城市軌道交通建設綜合效益。

監管體系是實現城市軌道交通規劃有序實施的保障，要定好考核目標，回答“如何一張藍圖干到底”這個問題。《意見》首次提出加強監管能力和建立健全責任機制兩項要求，實現規劃實施的改革創新。一是通過規劃中期評估和后期評價機制，可以全過程、動態化掌握城市軌道交通規劃實施情況，確保規劃確定的各項要求得到落實，并對規劃實施進行反饋和修正，切實發揮規劃的戰略引領和剛性管控作用，維護規劃的嚴肅性和權威性。二是通過建立“黑名單”制度，對規劃編制、評估、審查、項目設計等單位進行監管，決不允許任何部門和個人隨意修改、違規變更，對違反規劃和落實不力、造成嚴重損失或者重大影響的依法依規追責問題。

科學規劃 有序推進 管控風險 持續發展

楊志剛 (北京市城市規劃設計研究院)

近幾年，中國城市呈現空前高漲的軌道交通建設熱情，出現了車站建在荒郊野外，新線開通半年日均客流僅區區幾千人，規劃設計建設管理各個環節人才嚴重不足、軌道交通單公里造價動輒十多億、變相融資作為項目資本金等紛亂的現象。這些亂象伴隨著當前很多城市超強度、超能力建設城市軌道交通而產生。中國的城市軌道交通建設發展走到了一個十字路口，路在何方，很多人已迷失了方向。《意見》的出臺正當其時，為中國城市軌道交通規劃建設健康、有序發展指明了方向。這不是一副冷卻劑，而是一副鎮靜劑。《意見》的出臺旨在讓這個行業回歸理性，尊重科學，不忘初心。

1）科學規劃，服務為民。

城市軌道交通的根本目標是服務人民群眾出行。需求和效益應作為選擇判斷的基本準則。應準確把握城市發展規律，科學預測交通需求，制定恰當的發展目標和準確的功能定位，提出合理的線網規模和適宜的服務范圍，建立與城市功能布局協調、空間融合的良性互動關系，形成各交通子系統一體化的分工協作關系，產生良好的客流效益。中小城市要認真反思需不需要軌道交通，什么時候需要軌道交通，建設什么樣的軌道交通。大城市則要反思需要多少軌道交通，在哪些地方建設軌道交通。要鼓勵規劃建設多層次的軌道交通服務體系，用多元化的軌道交通形式經濟、高效地滿足差異化的交通需求。地鐵主要應服務于城市中心城區和城市總體規劃確定的重點地區，不要過度服務，謹慎向城區外圍延伸。

2）量力而行，有序實施。

建設能力和客流效益是建設時序安排最重要的影響因素。《意見》在軌道交通建設申報條件中調整財政收入和地區生產總值門檻反映了城市軌道交通建設成本上漲和中國經濟社會發展的現實情況，此項指標用來對政府財政承擔能力做出基本判斷。《意見》在軌道交通建設申報條件中增加初期客運強度指標則體現了對客流服務效果和投資效益的重視。城市軌道交通建設和運營成本均較高，超前集中建設會造成巨大的財政負擔和低下的客流效益。地方政府應客觀冷靜評估自身財力和建設運營管理能力，統籌考慮城市和交通發展需要、人民出行需求和政府財政承擔能力，合理制定軌道交通分期建設計劃，適時因地建設軌道交通。一般城市應遵循先中心、后外圍，先重點、后分散，先骨干、后加密的基本原則。

3）責任到位，加強監管，防范風險。

《意見》針對部分城市非理性、不科學建設導致地方債務負擔加重的情況，為防范化解重大風險而提出。落實《意見》的有關原則和措施，切實有效防范風險，保障城市軌道交通健康、有序發展是《意見》的落腳點。《意見》提出建立城市軌道交通監管數據庫和“黑名單”制度，從規劃、申報、實施到運營實現項目全過程的跟蹤和監管，加強規劃事中事后的評估。同時要求規范項目審批，嚴格建設規劃報批和審核程序，強化建設規劃的導向和約束作用，嚴禁違規擅自調整，強化責任意識，從國務院相關部門到地方政府，再到規劃編制、評估、審查、項目設計等單位，各司其職，依法依規履責，依法依規追責問責。監管和責任體系的建設將倒逼責任意識代替長官意識，規則約束行為，科學開展規劃，依規審查規劃，依規進行建設，保障規劃目標實現，人民群眾出行質量提升，管控城市經濟負擔，有效防范地方政府債務風險。

軌道交通政策指標與規劃的實效性

殷廣濤 (中國城市規劃設計研究院)

《意見》中明確提出擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低于0.7萬人次·d-1·km-1、0.4萬人次·d-1·km-1，遠期客流規模分別達到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上。初期客運強度和遠期客流規模兩項指標的提出具有非常明確的政策指向性。

遠期客流規模指標屬于81號文的延續指標，更為重要的是這項指標同時也是反映地鐵和輕軌兩種形式設計載客能力的標準，它屬于“定標準”的指標。單向高峰小時客流規模在1萬人以下屬于低運量，不在輕軌的服務范圍之內；單向高峰小時客流規模在3萬人以下屬于中運量，不在地鐵的服務范圍之內。這項指標的嚴格執行將對于糾正目前城市決策中存在的盲目追大、只考慮地鐵不考慮輕軌的傾向起到重要的糾偏作用。

初期客運強度指標屬于新提出的指標，這項指標反映的是客流規模總量，是運營的關鍵指標，在《意見》中突出提出，其意義在于它屬于“定效果”的指標。這項指標具有三方面的重要意義：1)初期客運強度是否達標，能夠反映出線路選擇是否與城市客流走廊吻合，可以判定項目的科學合理性；2)初期客運強度是否達標，能夠反映出城市客流需求是否在一定時期內能達到一定的客流強度，可以判定項目是否存在過度超前建設；3)客流的形成不僅僅取決于軌道交通設施服務一方面的因素，還取決于很多其他因素，如軌道交通與其他交通系統(公共汽車、自行車、步行系統)銜接的一體化程度、軌道交通車站與周圍用地開發的一體化程度、運營服務和票價協調等，初期客運強度在某種程度上可以判定城市交通一體化發展措施的推進程度。

遠期客流規模指標提出了定標準的要求，初期客運強度提出了定效果的要求，這些指標的提出不僅僅是約束性審批條件的規定，其背后隱含著對于城市交通一體化綜合管理實效性的要求。

加強規劃研究 保障城市軌道交通可持續發展

宗傳苓 (深圳市城市交通規劃設計研究中心有限公司)

《意見》從國家層面進一步明確和強化了城市軌道交通規劃建設的監管要求。其主旨是進一步促進城市軌道交通規范、有序和健康發展。在明確基本條件、規范審批程序、防范地方債務風險、明確各方職責等方面進一步落到實處。對軌道交通規劃研究從業者來說，《意見》一方面提供了明確的規劃依據，另一方面也對軌道交通規劃研究工作提出了更高要求。

1）加強需求研究，科學編制軌道交通各層次規劃。

軌道交通建設雖然需要大量投資和運營成本，但其帶來的外部效應更加巨大，對城市發展的作用不言而喻。一個城市是否需要建設軌道交通，科學、可信的需求分析至關重要。

中國幅員遼闊，不同城市的發展規模、經濟實力、空間結構、地形地貌、地質條件、氣候特征、風俗文化等差異很大。用一種標準來規范軌道交通的建設條件(或門檻)，難免有不合適之處。例如，相同人口規模，帶狀(川道型)城市、分散組團型城市的交通需求集聚程度要遠遠大于團塊狀城市；經濟活力強的城市、氣候溫熱的南方城市、旅游城市等，其交通需求規模通常會更大；相較于經濟實力強的城市，在經濟實力弱的城市建設軌道交通可能更具吸引力，從而更有可能帶動整個城市交通系統的良性發展。

因此，不應簡單套用《意見》提出的門檻，而應該更加科學、深入地分析交通需求，認真編制軌道交通各層次規劃，研究哪些城市真正迫切需要建設軌道交通。要把握好一個城市的交通需求特征，僅僅依靠專業還不夠，還需要對該城市有長期的跟蹤和系統的研究。

2）了解行業發展動態，提出科學合理的建設方案。

城市交通需求是多層次、多樣化的，需要多層次、多模式交通系統的支持。大城市尤其是特大、超大城市，多層次、多模式軌道交通協調發展是必然趨勢。過去，之所以出現以城際軌道名義建設城市軌道交通，或者以建設試驗線、旅游線和推廣所謂新型軌道交通方式等名義變相建設軌道交通等規避國家審批的現象，關鍵在于前期規劃研究和建設方案沒有經過科學、合理的論證。應當深入了解行業發展動態，充分掌握各類軌道交通方式的特征和適應性，為城市提供科學、合理的軌道交通建設方案。不能盲目聽從廠商的宣傳，避免出現把不適宜的產品當成新型交通方式來應用的失誤，更不能出現巴鐵這樣違背常識的鬧劇。

3）堅持經濟適用原則，避免不必要的浪費。

《意見》出臺很重要的原因之一是嚴控地方政府債務風險。城市軌道交通投資巨大，運營成本高，不應盲目追求高標準，必須以經濟適用的方式進行建設，避免浪費。但是，對于提高軌道交通運營安全和服務水平的設施不能省，如電扶梯、出入口、站臺空間、換乘通道空間、逃生救援設施、消防安全設施等。

4）加強軌道交通規劃建設后評估，不斷提高軌道交通規劃建設水平。

目前，城市軌道交通規劃建設的后評估機制尚未形成。雖然在新一輪軌道交通建設規劃中，都有對上輪軌道交通規劃實施的總結和評價，但內容都比較寬泛，難以起到實質性的指導和檢討的作用。因此，應該主動進行軌道交通規劃建設的后評估工作，從技術角度客觀、公正地評估軌道交通規劃、建設效果和存在的問題，以指導后續相關規劃建設，不斷提高軌道交通的規劃建設水平。

打造軌道上的生活圈 構建新型公共交通體系

陳艷艷 (北京工業大學)

《意見》對當前中國城市軌道交通建設亂象進行了規范，提出“量力而行”的基本原則，明確了建設規劃實施的監管與風險管控責任主體，為城市軌道交通的健康發展指明了方向。

城市軌道交通投資巨大、服務時間長，要想實現可持續發展，必須要有長期穩定的足量客流支撐。保證客流的關鍵一方面是要有科學合理的線網規劃，線路走向盡量與城市的主要客流走廊一致，覆蓋已有的客流密集區域；另一方面應積極整合軌道交通、公共汽(電)車及步行和自行車交通系統，構建多模式一體化公共交通網絡，有效吸引客流。同時還要通過用地與軌道交通車站的一體化規劃，將居住、工作及生活設施與軌道交通系統有機結合，建設軌道上的生活圈與出行鏈，從而積極培育新客流。目前有些城市軌道交通建設重里程輕客流的現象偏離了軌道交通建設的初衷，也必將帶來沉重的地方財政負擔及風險。

對于客流未達標或資金有限的城市，不建軌道交通不意味著放棄高集約化的公共交通發展。應充分發揮公共汽(電)車的作用，通過公交專用車道、信號優先、大站快車等手段構建快速公交體系，實現低成本、大運量的客流輸送。隨著自動駕駛、人工智能等技術的發展，具有獨立路權、編組式的無人駕駛公共汽車也指日可待。軌道交通將不是城市解決大規模集約化出行的唯一選擇。而且，即便是城市具備軌道交通建設條件，也應權衡系統服務期全壽命的成本與效益，因時、因地合理選擇建設標準、系統制式和敷設方式，分期分步建設實施。

應加強城市軌道交通與城市對外交通方式的無縫銜接，例如與國家鐵路、城際鐵路、樞紐機場等的換乘銜接，從而有效提高城市吸引力。這一方面可顯著改善城市間門到門多模式出行鏈的效率，另一方面也在一定程度上解決了部分城市高鐵站、機場遠離城市中心帶來的末端出行時耗過長的出行難題。

城市軌道交通建設與運營管理要探索協同模式，通過用地多功能立體開發和復合利用，可增加軌道交通系統自身及土地資產價值，加強系統造血機能，增強可持續發展能力。

任何一個規劃方案都是基于未來充滿不確定性的客流需求預測、資金、征地、社會經濟及技術發展預期制定的。未來應強化建設規劃的中期評估及后評價機制，運用大數據等技術手段提升監管水平，動態掌握城市軌道交通建設規劃實施情況及建成投運線路經濟社會效益并進行及時調整，從而確保建設期與服務期全過程的效益最大化，有效規避資金及安全風險。

城市軌道交通建設不同于傳統鐵路建設，涉及多個學科的知識，其規劃、建設、運營及管理急需大量專業人才，有必要盡快進行城市軌道交通專業及學科建設規劃，完善多元化人才培養體系，加快相關課程建設及規范人才培養標準。

將軌道交通融入一體化綜合交通體系，實現有序、高質量發展

全波 (中國城市規劃設計研究院)

《意見》的要點是嚴控地方政府債務風險，以城市財力和建設運營管理能力為實施條件，合理把握軌道交通建設規模和節奏，切實提高軌道交通發展質量，實現行業規范有序、持續健康發展。其中引人矚目的是兩個方面的約束：1)適時調整軌道交通準入門檻，提高了申報建設地鐵和輕軌的城市應達到的地區生產總值和一般公共財政預算收入指標標準，并在遠期客流規模的基礎上，增加了擬建線路初期客運強度的約束；2)強化了項目建設和運營資金的保障，加大了財政約束力度，確保建設規模與地方財力相匹配。

《意見》將推動改變軌道交通規劃過度超前、建設規模過于集中、資金落實不到位等現狀問題，而對規劃師及城市管理者來說，面對重大政策調整，需要對優化實施城市公共交通優先發展戰略做更深層的思考：軌道交通準入門檻內的城市是中國城鎮化和機動化持續增長壓力最大的地區，應對軌道交通建設速度管控，如何立足可持續發展，及時優化調整高品質公共交通系統的建設策略？軌道交通準入門檻外的大城市在失去軌道交通近期建設期望后，建設高質量公共交通系統的路徑何在？軌道交通建設是當代中國各大城市發展進程中的大事件，如何圍繞這一大事件完善優化規劃體系，切實提高軌道交通建設規劃質量？

1）軌道交通準入門檻內的城市：推進由單一軌道交通模式邁向多層次、一體化、高品質的公共交通客運服務。

近年來，中國大城市高度重視軌道交通系統發展，超大、特大城市規劃地鐵線網動輒近1 0 km，而線網層次較為單一；為照顧外圍需求和提高覆蓋，軌道交通線路不斷延伸，超長線路比例不斷提高。在推進軌道交通建設時，與常規公交銜接不足，形成軌道交通、常規公交兩張網相脫節的狀況；并片面夸大軌道交通的作用，忽視常規公交服務的持續優化，盲目追求軌道交通在公共交通客運體系中出行比例的提高。

伴隨《意見》的發布，應深化對軌道交通發展客觀規律的認識，立足一體化綜合交通體系，最大限度發揮軌道交通系統的綜合效益。一方面，宜結合不同客運走廊在客流強度、特征及對服務水平要求上的差異，推動單一功能層次向多層次軌道交通系統發展，有效降低軌道交通線網整體造價；另一方面，改善軌道交通與常規公交的換乘銜接，強化常規公交的基礎作用，建立適應不同需求的多樣化公共交通服務系統，整體提升公共交通系統的吸引力和競爭力。

2）軌道交通準入門檻外的大城市：重新審視BRT建設，推進客運走廊逐步升級。

自204年北京南中軸BRT 1號線開通起，很多城市按照自身特點和需求建立了不同特色的BRT系統，系統設計和運營理念不斷優化提升，取得了豐碩的成果。但近年來受過度的軌道交通建設潮的影響，BRT系統的發展步伐受到極大制約。

需要及時調整優先發展公共交通策略，務實推進BRT等高品質公共交通服務系統建設，積極應用多樣化的公共交通優先通行措施，建立公共汽車交通主導的高效率客運體系。同時結合城市發展進程和公共交通運輸發展規律，在主要客運走廊研究推進公共交通逐步升級策略，從設施優先、服務水平提高、運輸走廊培育等方面，為未來向軌道交通過渡升級奠定基礎，并做好相應土地的預留和控制。

3）完善規劃體系，加強與軌道交通建設規劃相銜接的近期城市建設規劃、交通發展規劃的編制。

在目前的規劃體系中，城市軌道交通線網規劃建立了與城市總體規劃、城市綜合交通體系規劃的良好銜接，而軌道交通建設規劃被主要當作發展改革部門的建設申報文件，缺乏近期城市建設規劃、交通發展規劃的有力支持。由此造成中國大城市的TOD策略難以實施或實施效果不佳，軌道交通建設難以與公共汽車交通系統調整、車站周邊道路完善、樞紐建設等相協同，直接影響軌道交通建設規劃的綜合實施效果。

為真正發揮軌道交通建設在城市發展中大事件的效力，必須改變現狀規劃銜接不足的狀況，建議在規劃體系中加強近期城市建設規劃、交通發展規劃的編制，并與軌道交通建設規劃相協同。以軌道交通建設與土地開發精細化的結合，推動TOD策略的整體謀劃和實施；以交通項目化的推進落實，切實發揮軌道交通在一體化客運系統中的作用。