從“鄰避”角度看如何加強核電公眾溝通

邱志超華能山東石島灣核電有限公司 山東 威海 264200

正文：

一、核電鄰避問題

（一）鄰避概念及成因分析

“鄰避”一詞，源于英語短語“Not in My Back Yard” （簡譯：“不要建在我家后院”），指的是當地民眾或企事業單位由于擔憂附近公共設施（如垃圾場、殯儀館、核電站等）對其周邊環境質量、自身健康和房產土地價值等帶來各種不良影響，進而激發他們的排斥情緒，甚至采取強烈而堅決的高度情緒化的群體反對和抗爭行為。

1980年，美國《基督教科學箴言報》首次用“鄰避”這個詞來表述美國民眾對化工垃圾的排斥和反抗。從上世紀80年代開始，美國由機場、監獄、垃圾填埋場、戒毒服務中心等公共設施選址建設引發的沖突越來越普遍。同時，在歐洲和亞洲的一些工業化國家和地區，也陸續出現了以反對環境污染為主題的鄰避運動。進入21世紀，由于對鄰避問題應對不力、處置不當導致的鄰避事件在我國也相繼發生，部分鄰避項目甚至被“污名化”，嚴重透支了政府公信力和項目業主信用。

相比西方，國內關于鄰避問題的研究起步較晚，但近年來非常活躍，取得了一些成果和共識。 中國無論是在政治、經濟，還是文化、意識形態等方面，都有著不同于西方的國情，鄰避問題產生的原因自然有別于西方。國內鄰避問題是多種因素綜合作用的結果，首先是經濟社會高速發展、轉型升級的客觀結果。隨著我國工業化、城鎮化進程不斷加快，涉及鄰避的公共設施、重點項目必然要配套發展，隨著公眾參與社會公共事務的意識不斷增強，鄰避沖突和矛盾也伴隨而至。這其中，一個重要原因就是公眾溝通不足甚至失效。公眾溝通缺乏主動性、科普宣傳缺乏針對性、利益補償缺乏合理性、項目運營缺乏安全性……，以上做法和現象，使重大鄰避項目喪失了通過與公眾溝通化解沖突的契機，甚至可能步入“塔西佗陷阱”。

（二）核電鄰避問題概況

核電作為高效穩定的清潔低碳能源，在調整國家能源結構、保障國家能源安全、保護生態環境等方面發揮著重要作用。近年來，我國核電進入了一個發展速度較快、發展規模較大的新階段，國內在運核電裝機容量已居世界第四，在建規模世界第一，并且保持著良好的運行業績和安全水平。與此同時，我國核電鄰避問題日益凸顯，公眾溝通更加困難，尤其是日本福島核事故后，公眾擴大了對我國核電安全的質疑，對核電的信任度和支持度業在降低，“恐核”心態普遍，“反核”聲浪高漲，多個涉核項目由于鄰避事件推進困難甚至下馬。可以說，核電已成為國內目前最難最敏感的重大鄰避項目，公眾的接受度直接影響核電項目的順利落地。在此背景下，如何有效地與公眾溝通，重建公眾信心，獲得其支持，從而破解核電鄰避問題，已成為相關政府部門和核電業界必須共同應對的重大課題。

（三）核電鄰避問題成因分析

由于核電的特殊性，核電鄰避問題產生的原因相對復雜，除具有其他鄰避項目普遍存在的問題外，還有自身的一些特點：

一是核電的科普宣傳和公眾溝通沒有形成政府主導的機制。長期以來，這些工作主要由核電企業主導和承擔，政府的投入并不充分。核電企業雖然投入大量的人力物力，取得了一定成效，但由于是直接利益相關方，公眾對其存在天然的不信任感，公眾懷疑心理難以有效化解。

二是公眾缺乏對核電知識的基本了解。一直以來我國核電產業相對封閉，且相關科普宣傳和公眾溝通滯后，加之核電的專業性很強，知識結構較為復雜，造成公眾對核電的“神秘感”，容易被一些負面言論迷惑，尤其是日本福島核事故后，更是談核色變。

三是宣傳方法有待改進。主要通過教育、灌輸等單向的告知型方式，存在專業對外行、居高臨下、不接地氣、“老王賣瓜”等現象，造成公眾聽不懂、理解難、不信任。此外，宣傳周期集中在項目啟動前期，科普活動的權威性、獨立性容易受到質疑。

四是對利益相關者的重視和引導不夠。一些潛在的利益相關方未得到有效重視，如房地產商、30公里之外民眾等。對一些不合理的訴求，軟讓退縮，反而造成負面影響。

五是對反核、棄核輿情管控不足。核安全高度敏感，易被境內外敵對勢力炒作和利用，造成較大不良影響。

二、國內外成功經驗

他山之石，可以攻玉。梳理總結國內外核電領域公眾溝通的成功經驗和做法，可以為我國妥善處置核電鄰避問題提供良好的參考和借鑒。

（一）國外成功經驗

國外主要核電大國在長期實踐積累的基礎上，已經形成了關于公眾溝通的較為完善的法規體系和優秀經驗，主要歸納如下：

一是法規體系健全，開展公眾溝通工作有法可依。主要的法規體系包括環境保護法、原子能法、信息公開法和配套的條例。

二是尊重公民的知情權，在法規中直接明確公眾取得核電信息的權利，并在實踐中充分保障公民的這一知情權。

三是公眾溝通的開展范圍廣、透明度高。概括地講，只要是涉及公眾健康、環境影響、安全的信息和公眾關心的其他信息，都可以作為公眾溝通的內容。

四是政府在公眾溝通中的定位在于制定政策框架和決策程序，搭建溝通平臺，引入第三方獨立機構，并聽取公眾意見，但不應影響國家政策的執行。

五是實現溝通的雙向性，與公眾對話的目的不僅是向其提供信息，更要善于從中獲取公眾的訴求。

六是轉變核電行業公共宣傳的傳統觀念及做法，從“公眾是理性的，行業往往是不理性的”的角度去理解并分析公眾產生恐核心態的原因，要學會講好發展核電的故事，從是清潔低碳能源的角度進行宣傳，不斷向公眾提供正能量，而非過于頻繁或刻意地強調核電的安全風險，偏離核電發展初衷

（二）國內成功經驗

秦山核電站和大亞灣核電站是我國最早建成的兩個核電項目，為我國核電發展包括公眾溝通探索出了可復制可借鑒的寶貴經驗。

實際上，秦山核電站的落戶和發展過程同樣伴隨有當地民眾的疑慮與不安。建設初期，當地民眾對核電知之甚少，加上不久蘇聯切爾諾貝利核事故發生，部分人甚至將核電站與核武器混為一談。在項目啟動之初，為消除民眾顧慮，當地政府和項目業主不間斷地開展了大量的公眾溝通工作，通過核電科普宣傳月、核電科技館等渠道向周邊民眾普及核能和平利用的一些常識。為提高公信力，當地政府和項目業主都定期組織當地居民和其他熱心人士參觀現場，核電工作人員耐心向來訪人員介紹關于核電站運行和管理的基本知識。另外，國家和省級環保部門通過獨立的輻射監測設施對核電站周邊的環境狀況開展實時監測，定期向社會公布監測數據。

大亞灣核電站建設籌備之初，也曾歷經波折。籌備期間，先后發生了多起香港民眾集會抗議建設核電站的群體事件。為化解公眾疑慮，廣東、香港相關方面創立了大亞灣核電安全咨詢委員會，兩地政府、項目投資方和業主方、專家、公眾代表都參與其中，核電站最終于1987年動工建設。這也被視為我國開展核能公眾溝通的成功典型。在多年的實踐中，大亞灣核電站建立透明之制，確定透明之策，傾聽社會聲音，接受公眾監督，獲得了社會的支持。

三、改進建議

綜合對核電鄰避問題特點和成因，以及我國核電公眾溝通工作存在的短板和薄弱環節的分析，下文針對性地提出了七條改進建議，以加強公眾溝通，將鄰避問題化解在前期和萌芽狀態，為我國核電可持續發展營造良好的環境。

（一）確保現有核電項目安全萬無一失

安全是核電發展的生命線。說的安全怎么也不如做的安全，現有在運在建核電機組良好的安全記錄，是核電一切工作的前提，是開展公眾溝通、重拾公眾信心、有效化解鄰避效應最具說服力的金字招牌。

核電的安全問題沒有國界。核電行業是一個利益共同體，可以說是一損俱損，一榮俱榮。對待核電安全，全體從業人員包括政府管理部門人員必須要時刻保持敬畏之心，切不可有麻痹大意思想。

（二）建立政府主導、政企合作、上下聯動、協同推進的工作機制

核電敏感性強，公眾溝通涉及面廣，尤其是核電項目立項籌備階段，正是工作難度最大、最需凝聚共識的關鍵時期。僅依靠項目業主和當地縣市政府推進這項工作，好似“小馬拉大車”，應對鄰避效應的能力和成效有限。必須提高工作層級，組建國家主管部門和監管部門牽頭、省級黨委政府主導的領導小組，形成大范圍的上下聯動機制，高效穩妥地推進核電公眾溝通和科普宣傳的相關工作。

同時，基層相關工作也要落實到位。核電有別于常規項目，公眾溝通要與當地居民面對面，尤其是項目周邊區域，必須進村、進社區，甚至入戶見人。沒有強有力的基層組織，這項工作就很難有效推進，也不可能做好。應當指出，由于基層政府專業性不夠，項目業主在其中要發揮建設性作用，努力提高基層政府工作人員的專業水平，與其同頻共振，讓公眾溝通真正落地。

（三）要區分細化溝通對象

核電項目面對的公眾類別復雜，不同人群關切點不同、利益訴求也不同，溝通不能一刀切，而應細致區分，按類施策。對于一般民眾，要做好基礎溝通，重在解決常識認知問題；對于利益相關方，屬于重點溝通人群，要合理穩妥地解決利益訴求問題；而對于惡意炒作者包括敵對勢力，決不可縱容綏靖，必須有效防控、堅決打擊。

此外，還要特別重視對關鍵少數人士的爭取。關鍵人群包括當地黨政干部、媒體記者、在校師生等，做好與這些人群的溝通，就能起到事半功倍的效果。另一方面，核電公眾溝通通常以項目附近30公里之內的公眾為主，對“30公里之外”民眾的溝通往往不夠忽視。而近年來的幾起核電相關的鄰避事件，恰恰由30公里以外的人群挑起，因此，項目業主和當地政府必須定期預判和密切關注項目周邊更大范圍內的社情民意，及時有效地消除苗頭性的隱患。

（四）科普宣傳要由“應急式”轉變成“常態式”

核電項目建設周期長，社會關注度高，科普宣傳要提前規劃，著眼長遠，要覆蓋包括項目選址、立項、建設、營運在內的全過程，不能臨時抱佛腳，等到項目建設需要的關鍵期才應急式入手，更不能等到群體事件發酵時才被動開展，此時效果必會大打折扣，公眾信服力進而嚴重不足。

另外，核電專業性非常強，對于普通民眾顯得比較高冷，因此，科普宣傳要讓包括兩院院士在內的核電權威專家、專業人士發聲，在中央電視臺、網絡等媒體開設專題節目或定期專欄，為科普知識的專業性、可信度“背書”，另一方面要注重通俗性，接地氣，深入工程現場，用公眾喜聞樂見的方式和語言講述，讓公眾聽得懂、記得住、信得過，真正提升科普宣傳的實效。

（五）要完善核電信息公開制度

應當看到，國內有關法律法規已明確了核電信息公開程序，《核安全法》有專門章節對“信息公開與公眾參與”進行規定，但僅僅規定了信息公開的基本要求。核電項目要想得到公眾的廣泛支持，必須借鑒國外先進經驗，完善現有的核電信息公開制度，進一步明確核電信息公開的內容、方法、法定公開事項等，以適應公眾和社會團隊更為廣泛的監督和質疑，加強核電信任環境建設。

此外，不能把公眾只當作科普的對象，他們還是參與的主體。定期舉辦核電公眾開放活動，使公眾通過近距離的感受和體驗，提升對核電的認同感。通過權威媒介、網絡平臺主動向社會公布相關信息并回應公眾關切，解決好信息不對稱問題，防止別有用心人士炒作渲染。

（六）要建立完善的利益補償與平衡機制

構建合理的利益共享機制是開展好核電公眾溝通工作的關鍵所在。要在政策允許范圍內，對周邊民眾和村鎮組織合法給足經濟補償，對涉及征地拆遷、移民安置等的民眾要就高不就低進行補償，充分滿足群眾的利益訴求，但政策底線絕不能突破，對無理訴求要堅決說“不”，同時要因地制宜，按照“誰受益、誰付費，誰受損，誰受償”的原則，摸索建立生態補償和長期利益分享機制。要努力實現項目與當地融合發展，讓周邊群眾和地方政府在項目建設運營過程中有更多獲得感，使其在經濟發展、就業機會等方面享受到實實在在的好處。

（七）要正確引導輿論，有力管控輿情

核電鄰避問題是輿論關注的熱點，也是輿情處置的難點。一是要充分發揮傳統主流媒體的正面作用，同時要與時俱進，注重對網絡、新媒體的運用和管控，可以通過與知名意見領袖和網絡團體合作，依托全媒體渠道和社交平臺，針對特定人群和區域，進行靶向宣傳與引導溝通；二是要嚴防線上線下、境內外不好好意人士對核電項目妖魔化和負面炒作；三是要加強突發輿情事件的處置，將輿情應對納入企業和地方的核應急預案，及時調整完善輿情處置機制。