全面推進水資源稅改革的主要制約因素與推進策略

孫亞明

(滄州水利勘測設計院，河北 滄州 061000)

水是社會發展和進步的基礎性資源，是資源的資源，并憑借其普遍適用性在其他資源開發方面顯示出重要的價值和作用[1]。當前，水資源短缺已經成為世界性難題，由其引發的沖突和爭端可謂比比皆是，水資源問題的有效解決已經迫在眉睫。就國內而言，2016年5月，財政部和水利部將河北省作為水資源稅改革試點，并于當年7月1日正式試點征收水資源稅。施行一年多來，雖然在經濟、制度和環保方面取得了一定成效和經驗，但是在全國范圍內試行和推進仍面臨一定障礙。因此，如何解決這些障礙，對推進水資源稅的全面征收，達到保護有限水資源的目標具有重要意義。

1 我國推進水資源稅改革的主要制約因素

水資源稅的征收不僅可以增加國家和地方財政收入，還可以提高全社會的節水意識，有效抑制水資源的污染和浪費[2]。但是，水資源稅在全國的推進還面臨諸多制約因素。

(1)全面推進水資源稅的法律障礙

我國推行水資源稅的主要法律依據是《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)以及《資源稅條例》。其中，《資源稅條例》并未將水資源列入其中，不能作為水資源稅的主要依據。《水法》雖然對水資源費進行了比較明確的界定，但是并未涉及稅費改革的具體條款，若在全國范圍內推行水資源稅，就需要對《水法》中的相關條款進行修訂，否則勢必造成稅費重復征收問題，不利于彰顯法律的公平性原則。另外，《水法》中對水資源的界定比較籠統，沒有對地表水和地下水等各類水資源進行明確區分，也給水資源稅的推廣帶來了操作層面的障礙。此外，法律法規建設的滯后，致使全社會對水資源問題關注不足，沒有形成濃厚的水資源保護的社會氛圍，這也給水資源稅改革和推進造成了巨大障礙。

(2)全面推進水資源稅的制度障礙

要全面推進水資源稅改革，不僅需要法律層面的保障，更需要健全的水資源管理制度的支持。目前，我國的水資源管理制度仍然存在諸多問題，主要表現在以下幾個方面：

首先，我國的水資源管理體制不健全。水資源不同于其他自然資源，不僅時空分布不均，還具有較強的流動性和不可預測性，實現流域內統一管理是提高水資源配置水平的必然選擇[3]。但是，我國目前尚未建立基于政府職能的流域水資源統一管理機構，對資源管理主體的權責尚未在法律層面進行明確界定。這種政企不分的水權管理制度已經不能適應市場經濟的需求，不利于水資源稅改革的深入進行。

其次，我國的水資源市場制度缺位。在社會主義市場經濟初步確立的時代背景下，我國尚未建立與市場機制相適應的水資源市場制度，我國的水資源市場仍然是以第三方付款為典型特征的資源交易形式，其典型代表就是政府為水價提供補助。顯然，由于市場制度不健全，現行水資源管理機制難以對水市場價格進行約束，從而導致水資源價格的扭曲乃至倒掛現象，不利于水資源稅的改革和推進。

最后，我國的水利設施運營權不明。受長期計劃經濟體制的影響，我國的大部分水利設施均由政府投資興建，其運營模式也具有顯著的計劃經濟色彩，難以適應社會主義市場經濟的發展要求[4]。其主要表現是部分水利設施缺乏市場競爭力，導致經營不佳、設備陳舊，嚴重影響其功能發揮。在水資源稅改革過程中，政府在水利設施領域特殊地位方面限制了納稅主體的廣泛性，不利于水資源稅改革的深入推進。

(3)全面推進水資源稅改革的技術障礙

目前，水資源稅改革試點地區雖然取得了一系列經驗，但是在全面推進方面仍存在一定的技術障礙，并主要表現在計稅數量、計稅價格和稅率三個方面：

首先，水資源不同于其他類型的自然資源，其流動性特點決定其難以進行簡單的數量統計，這必然導致在計稅數量的界定和衡量方面存在困難[5]。因此，計稅依據數量難以有效界定和衡量是我國推進水資源稅改革的重要技術性障礙。

其次，水資源價格是水資源稅改革的重要影響因素。由于我國尚處于市場經濟深度轉型過程中，水資源并未完全市場化，特別是產權不明、管理機制不健全等問題，都直接導致現階段我國水資源價格界定比較模糊，從而為水資源稅改革造成一定的障礙。

最后，水資源稅率難以有效界定。確定稅率是水資源稅改革的核心和關鍵性問題。當前，我國的水資源費主要由地方政府自主決定，因此各地區的征收標準差距較大，而在全國推進水資源稅改革，就必須要在全國范圍內形成統一的稅率標準，由于各地的水資源費征收標準不同，也就無法為水資源稅改革提供準確數據支撐。

2 全面推進水資源稅改革的對策建議

在深入剖析我國全面推進水資源稅改革的障礙性因素的前提下，結合國內外先進經驗，提出相關的對策建議，不僅是該研究的主旨所在，也是實現推進我國水資源稅改革，進一步提高水資源保護水平的重要手段。

(1)加強水資源稅立法

缺乏有效的法律支持和保障是我國推進水資源稅改革的重要障礙性因素。因此，我國應該參照國際上成熟的立法經驗，綜合考慮我國的實際情況，強化立法工作，以確定水資源稅的法律地位。首先，有關部門應該提請全國人大對《水法》中關于水資源稅的相關內容進行適當修改，確定水資源管理機構在水資源稅征收領域的法律地位，同時在法律層面取消水資源費的征收。其次，由于水資源稅在本質上屬于資源稅，因此，應該對《資源稅管理條例》中的相關條款進行修訂，為水資源稅進行法律正名。最后，鑒于我國的實際情況，地方政府在水資源稅征收領域具有特殊的地位和作用，因此在水資源稅立法過程中要適當考慮地方政府的利益，以充分調動地方政府在稅改過程中的積極性。

(2)構建和完善水資源管理制度

針對我國推進水資源稅改革面臨的制度性障礙因素，建議從以下幾個方面構建和完善水資源管理制度。

首先，進一步完善水資源管理體制。針對我國各級地方政府行使轄區內水資源管理權，并由此形成的條塊化和碎片化管理特征，建議建立流域內統一的水資源管理機構，并在法律層面對其職權進行界定，從而形成對流域水資源的集中化和協調化管理，推動流域水資源的整體開發利用，徹底打破傳統水資源管理中政企不分的管理模式，適應市場經濟發展的需求，為推進水資源稅改革提供制度和機制保障。

其次，要構建起規范的水資源市場。在社會主義市場經濟基本確立的時代背景下，水資源市場化是進行水資源高效管理、推進水資源稅改革的必然要求[6]。顯然，水市場交易制度的構建和完善是水資源市場制度確立的標志。因此，建議在區域水資源管理部門統籌管理下，逐步構建完善的競爭和定價規則，通過市場調節實現水資源的合理配置，從而建立規范有序的水資源市場交易制度，使水價能夠和真實的市場需求相適應，為推進水資源稅改革提供合理可靠的計稅基礎。

最后，要進一步改善水資源運營制度。結合上文分析，打破政府在水資源運營過程中兼具投資和經營雙重身份的政企不分的運營模式，積極推進水利基礎設施運營制度的市場化改革是改善水資源運營制度的關鍵。因此，建議借鑒國有企業市場化改革的經驗，實施水利基礎設施投資和經營分離改革，逐步構建起政府投資興建、專門機構負責管理的市場化管理模式。這種運營管理模式不僅可以提高水利基礎設施的運營效率，還有助于拓展水資源稅的納稅主體范圍，進而推動水資源稅改革的深入進行。

(3)構建和完善水資源稅的稅制體系

沒有構建起合理、完善的水資源稅制體系是制約水資源稅改革的主要技術性障礙，建議各級稅務部門根據當地實際，因地制宜，提出合理的水資源稅稅制和征收政策，保障水資源稅改革的順利推進。

首先，在納稅依據方面，我國水資源稅的試點地區納稅申報的主要依據是開采和使用量。顯然，這種簡單的確定方式與水資源的不可預測性和流動性并不適應。因此，建議在水資源開發、開采階段征收一定比例的水資源稅，在消費環節對使用和消費者再征收一定比例的水資源稅。針對上述兩個環節的特征，分別采用從量計征和從價計征的方式，從而將兩個環節有機結合起來，在優化征收依據的同時也可以彰顯稅收公平。

其次，要逐步規范水價的構成和計價標準。水價對水資源高效配置，促進水資源稅的改革具有重要影響。由于水資源是政府直接參與管理的稀缺性自然資源，因此，要將調整水價和改善水質相結合，采取優質優價、分質定價的辦法。具體而言，要根據水利基礎設施的運行情況以及社會承受力，逐步構建起以節約水資源、提高用水效率、促進水資源可持續利用為核心的水價形成機制，在充分體現水資源稀缺性的基礎上，綜合反映水資源的機會成本和外部成本，最終構建起合理的水價形成機制，為水資源稅改革的全面推開提供技術性支撐。

最后，我國當前的水資源費標準存在顯著的地區差異，但是造成這種差異的主要原因是經濟發展水平，而不是地區水資源狀況，這種差異也沒有在水資源有效保護方面顯示出積極作用。因此，在水資源稅改革的宏觀背景下，結合國外經驗和我國的實際情況，確定合理的稅率區間就顯得尤為重要。從國外經驗來看，歐洲的丹麥和荷蘭是最早開征水資源稅的國家，因此水資源稅收制度相對健全。其中，荷蘭的水資源稅稅率較低，稅負較輕；丹麥則采用世界上最高的水資源稅，但是節水效果也最為明顯。因此，文章建議取上述兩國稅負的平均值作為我國水資源稅負參考值，將水資源稅的稅率確定為8%～12%。

3 結語

我國屬于淡水水資源嚴重短缺的國家，人均水資源量僅有世界平均水平的1/4，位列全球最缺水的13個國家之中。另外，由于工農業和居民生活水平的提高，我國的水資源污染和浪費情況十分嚴重，進一步激化了水資源供需矛盾。因此，構建符合我國實際情況的水資源稅制，利用稅收手段強化全社會的水資源保護意識，實現水資源的合理、高效配置，無論是理論層面還是實踐層面，均具有重要意義。在這一背景下，文章結合我國水資源稅改革試點地區的工作現狀和經驗，提出了相關的參考建議，具有一定的借鑒價值。但是，由于試點改革實施時間較短，所產生的預期效果相對有限，仍需要長期的研究和論證，方可構建起適合全國推廣的水資源稅改革機制。

[1] 李波. 新疆實行最嚴格水資源管理制度監督機制淺析[J]. 水利規劃與設計, 2016(10): 1- 3, 16.

[2] 王冠軍, 戴向前, 王志強. 水資源稅改革是一項重要制度創新——析《水資源稅改革試點暫行辦法》[J]. 中國水利, 2016(19): 45- 46.

[3] 何忠奎, 蓋紅波. 水資源管理制度關鍵技術支撐探析[J]. 水資源開發與管理, 2017(02): 13- 15.

[4] 陳明忠, 張續軍. 最嚴格水資源管理制度相關政策體系研究[J]. 水利水電科技進展, 2015, 35(05): 130- 135.

[5] 胡德勝. 最嚴格水資源管理制度視野下水資源概念探討[J]. 人民黃河, 2015, 37(01): 57- 62.

[6] 張煥林, 陳紅衛, 張振. 完善最嚴格水資源管理制度體系的措施探討[J]. 人民長江, 2012, 43(24): 5- 8.