斗門水庫工程建設征地移民安置方案初探

安寶軍 ，楊 浩 ，毋智琦

（1.陜西省西咸新區灃東新城斗門水庫建設管理中心，陜西 西安 710000；2.西安昆明池投資開發有限公司，陜西 西安710000；3.陜西省水利電力勘測設計研究院，陜西 西安 710001）

0 引言

斗門水庫工程距西安市中心約20 km，通過平原開挖和人工修筑圍壩等措施形成庫區，起到調蓄引漢濟渭工程水量，保障西咸新區灃東、灃西新城供水安全和灃河兩岸國家級新區防洪安全的重要作用。

斗門水庫工程建設征地總面積10.4 km2，涉及西咸新區灃東新城的19個行政村，需征收耕園地1006.64 hn2，搬遷人口5630戶18579人，拆遷房屋288.3萬m2；至規劃水平年（2020年）需生產安置13795人，搬遷安置5702戶18826人。

工程全面動工修建的前提，是將建設征地區內的群眾全部搬遷完成。目前國內水利工程多建設在偏僻的農村地區，對以農業生產為主的移民群體一般通過土地調劑或者荒地開發為其提供生存的根本；而斗門水庫地處西安城郊，經濟較發達，常規的農業安置模式受土地資源緊張、補償標準偏低等因素影響，已不適用于斗門水庫移民安置。在工期緊、移民任務艱巨的背景下，如何盡快完成移民搬遷并進行妥善安置成為了移民工作的重點和難點。

1 “大農業”移民安置方案研究

1.1 移民安置標準

（1）生產安置標準：為盡量減少工程建設征地對移民農業收入造成的影響，擬按照原有人均耕地的80%配置土地，即0.9畝/人。

（2）搬遷安置標準：人均建設用地80 m2，其中人均宅基地50 m2，其它公共建設用地30 m2。

1.2 安置區環境容量

（1）生產安置：工程實施前人均擁有土地1.1畝，工程建成后人均土地面積降為0.8畝，降幅為26%。其中，有5個村降幅超過50%，3個村降幅超過30%，剩余土地資源不足，無法通過本村調劑土地進行安置。由于工程占地范圍廣，跨村調劑土地會導致移民距離土地太遠，違背了“有利生產”的原則。

（2）搬遷安置：按照人均建設用地80 m2的標準，完成移民搬遷安置區的建設需征收土地2258畝，既產生了大量新的生產安置人口，又對工程區周邊有限的土地資源造成極大的浪費，故不具備較強的可操作性。

1.3 農村移民建房安置

常規水利工程的農村移民搬遷安置，100人以下一般通過分散建房安置，100人以上則進行集中建房安置。分散安置的移民，受基礎設施建設費和房屋補償費限制，其居住環境往往得不到太大改善；進行集中安置的移民，雖然統一規劃后居住環境能得到改善，但受地形條件影響，其居住地離分配的土地較遠，給搬遷后的生活帶來不便。

1.4 補償標準對比

經過對農業安置和“城市改造項目”安置兩種方案進行建設征地移民安置補償投資對比分析，兩種安置方案的補償投資差異主要集中在土地補償和安置補助費、房屋補償費兩方面。

對于土地補償和安置補助費，農業安置首先用于調整土地，不會直接發放給移民；而“城市改造項目”安置是直接發放給移民個人，再另行分配商業用房以替代移民原有的土地收益；對于房屋補償費，農業安置一般是根據移民原有住房結構，采用規劃設計當年的價格水平測算得出，往往移民完成新房建設后補償費所剩無幾，而“城市改造項目”安置是將補償費直接發放給移民，再按一定的標準配套居住用房；經計算，農業安置的補償投資為76億元，城市改造安置的補償投資為185億元，兩者相差109億元。

1.5 移民安置意愿

移民意愿調查以戶為單位，共發放調查表格5630份，回收有效表格5427份。據統計，選擇非農業安置的移民為4993戶，占比92%；選擇自謀出路（貨幣化補償，無需安置）的移民為434戶，占比8%；無人選擇“農業”安置以及異地安置。

1.6 研究結果

首先，受水庫周邊剩余土地資源緊缺的影響，移民的生產安置容量和搬遷安置容量均不足；其次，移民通過農業安置獲得的直接收益遠低于“城市改造項目”安置，隨著西咸新區灃東新城的城市化進程整體加快，移民易產生不平衡心理，進而誘發社會性問題；第三，移民主觀上不愿進行農業安置。所以，常規的農業安置方式已無法滿足斗門水庫建設征地移民安置的需要。

2 “城市改造項目”安置方案

2.1 移民安置方案

（1）生產安置

①配套商業用房+貨幣化補償

在移民安置區按10 m2/人的標準配套商業用房，由村集體統一運營管理以及分配收益，個人無需經營；按6萬元/人的標準進行貨幣化補償，直接發放至移民個人銀行賬戶。

②發放失地農民養老補助金

根據相關政策，移民年滿60周歲后，可領取260元/月·人的失地農民養老補助金，確保移民失去勞動能力后仍具備穩定的收入。

（2）搬遷安置

移民搬遷安置采取城鎮化小區安置方式，人均住房面積不低于65 m2，并將原房屋補償費直接發放給移民。

2.2 移民收入、生活水平預測

（1）移民生產、生活現狀

①生產現狀：通過調查，斗門水庫工程涉及的19個村人均擁有土地平均值為1.1畝；2016年人均純收入17100元，三產比例7.1∶51.1∶47.8，農業收入僅為1214元，二三產業收入15886元。

②生活現狀：本工程涉及的搬遷人口均為建設征地區域散居的農戶，人均住房面積155 m2。但由于村民宅基地自建房缺失統一規劃及監管，基礎設施缺乏，市政配套不完善等因素，村內土地資源有效利用率不高，環境臟亂差（排水、生活垃圾問題比較突出），建筑安全（抗震、防火等）隱患嚴重。

（2）移民收入、生活預測

①收入水平預測

商業用房：按20元/月·m2計算，移民每年可獲得收益2400元；按照年收入遞增8.5%推算至規劃水平年（2020年），移民年可獲得收益3065元，較搬遷前農業收入增加1851元/年，增幅可達152%。

現金收益：移民一次性獲得6萬元/人的土地補償費和10萬元/人的原房屋補償費，人均現金收益16萬元。

失地農民養老補助：移民年滿60周歲后，可領取260元/月·人的失地農民社會保障金，則年收入3120元/人。

務工等收入來源：搬遷前移民務工等二、三產業收入為15886元，推算至規劃水平年可增至20291元，增幅28%。

②生活水平預測

雖然人均住房面積從155 m2降低到65 m2，但是新的移民安置住房采光充足、通風良好、結構合理，水、電、有線電視等居住配套設施齊全，能夠很好地滿足居住、商業及休閑用房的需求，提高了移民住房條件，有效解決了當地生活垃圾不合理堆放和生活污水不合理排放的問題。

③預測成果

搬遷之前移民主要收入由傳統種植業、務工和經營小生意等部分組成。根據收入水平預測，一方面移民通過配套的商業用房持續獲得收益，另一方面土地補償費和房屋補償費直接發放給移民，而且商業用房的經營交由村集體后個人會有更多務工的機會和時間。至2020年移民的年人均收入可達6.1萬元，居住環境也得到很好的改善。從移民收入指標、生活指標的預測值來看，主要指標均超過搬遷前水平，能保證移民搬遷后生產生活水平不降低，并具有更好的發展前景。

3 成果分析

經過論證，最終確定以“城市改造項目”安置移民的方案。據此編制的《陜西省斗門水庫工程建設征地移民安置規劃報告》獲得了上級主管部門的批準；建設的城鎮化安置小區占地510畝，相比農業安置建房所需的2258畝節約土地1748畝，避免造成土地資源浪費；配套商業用房+貨幣補償的生產安置模式即可減輕移民近期的經濟壓力，也為移民可持續發展創造條件，實現“搬得出，穩得住，能致富”的安置目標。

4 結語

斗門水庫工程通過實施“城市改造項目”安置移民，現已完成5295戶移民的拆遷工作，拆除房屋面積211萬m2；已開工安置房217萬m2，建成65萬m2，安置移民789戶。移民安置工作整體進展順利，無上訪事件發生，對主體工程盡早動工起到了較好的推進作用，達到了政府放心、群眾無憂、社會穩定的效果，為城市郊區水利工程建設征地移民安置探索到一種可借鑒的新模式。