近年來國家層面的水權制度理論創新及實踐探索中存在問題

謝永剛

(黑龍江大學生產力研究中心,黑龍江 哈爾濱 150080)

1 國家層面水權制度創新的歷史進程

1998年長江、松花江兩大流域發生大洪水后，連續3 a發生全國性的干旱，城市生產生活及農業用水緊張，全民節水的呼聲逐漸高漲。2002年8月29日,第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議修訂通過了《中華人民共和國水法》[1]，水法總則中第八條規定“國家厲行節約用水，大力推行節約用水措施，推廣節約用水新技術、新工藝，發展節水型工業、農業和服務業，建立節水型社會。”建立節水型社會寫入《水法》，節水型社會被納入各級政府的規劃和地方發展綱要中，各行各業積極為節水型社會的建立做出努力。通過十年的實踐探索，以節水型社會建立為目標，國家層面的水資源管理制度創新上實現了突破，尤其是幾次理論上的飛躍，使得我國水資源管理制度如水權明晰、水權交易、節水補償等有望從頂層設計走向民間自覺節水。特別是使具有最大節水潛力的農業水資源優化配置利用的政府決定或引導，向起決定作用的水權交易市場配置邁進了一步。

1.1 中共中央一號文件首次聚焦水利工作并對水資源管理指明改革方向

2011年中共中央國務院下發《關于加快水利改革發展的決定》[2]文件,指出“水是生命之源、生產之要、生態之基。水利是現代農業建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐，是生態環境改善不可分割的保障系統。”這是新中國成立62 a來中共中央首次系統部署水利改革發展全面工作的決定。文件強調水資源開發利用控制紅線，要建立“最嚴格的水資源管理制度”，為今后的水權改革指明了方向。

1.2 實行“最嚴格的水資源管理制度”的頂層設計與提升

為貫徹落實2011年中央一號文件，同年12月，水利部印發《關于擬將山西省、湖北省、甘肅省列為加快實施最嚴格水資源管理制度試點的通知》[3]。《通知》提出“實行最嚴格的水資源管理制度”的要求，強調以科學發展觀為指導，以水資源配置、節約和保護為主線，以建立“五大體系”(水資源管理指標、監控評價、責任考核、服務、保障)為支撐，健全水資源管理制度體系，實現水資源的可持續利用，支撐經濟社會的可持續發展。2012年國務院在水利部試點意見的基礎上，下發《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》[4]。《意見》中指出：實施最嚴格水資源管理制度，就是要堅持民生為本。協調好生活、生產和生態用水，科學謀劃，制定有地方特色的水資源管理政策措施；要堅持政府主導，落實各級政府為水資源管理的責任主體。發揮水權、水市場的作用，通過市場機制配置水資源，提高效率；建立合理水價形成機制，建立法制完備、體制健全、機制合理的現代水資源管理制度。

1.3 出臺“節約用水”的國家綱要,為促進民間節水指明方向和提供戰略保障

2012年，國務院辦公廳印發《國家農業節水綱要(2012—2020年)的通知》[5]。《通知》指出：水資源是基礎性的自然資源和重要的戰略資源。我國是一個水資源嚴重短缺的國家，水資源供需矛盾突出仍然是可持續發展的主要瓶頸。農業是用水大戶，近年來農業用水量約占經濟社會用水總量的62%，部分地區高達90%以上，農業用水效率不高，節水潛力很大。有條件的地區要逐步建立節約水量交易機制，構建交易平臺，保障農民在水權轉讓中的合法權益。同時強調：“農民是開展農業節水和受益的主體，要充分尊重農民意愿和首創精神，鼓勵農民建立用水戶協會等多種形式的農民用水合作組織，讓農民廣泛參與農業節水工程的建設和管理，對用水節水中的問題進行民主協商、自主決策。”這些政策的出臺，表明我國未來一段時間節約用水的根本出路在于農業用水，節水的主體在于農民，為農業用水水權明晰和交易指明了方向。

1.4 十八大報告多處強調“水利工作和水資源管理”的重要性

2012年11月16日，水利部部長陳雷在水利部傳達貫徹黨的十八大精神大會上的講話中提到[6]，黨的十八大報告多處涉及水利工作，并把水利放在生態文明建設的突出位置。在水利改革創新方面，強調要完善最嚴格的水資源管理制度，深化資源性產品價格和稅費改革，建立資源有償使用制度和生態補償制度，積極開展排污權、水權交易試點。這一系列重要論述和重大部署，進一步完善了我國新時期治水方略，深化了水利工作內涵，拓展了水利發展空間。水是生態環境的控制性因素，水生態文明是生態文明的重要組成和基礎保障。

1.5 黨的十八屆三中全會強調市場在資源配置中起決定性作用

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，把以往發揮市場在資源配置中的基礎性作用改為使市場在資源配置中起決定性作用。這是深刻總結我國社會主義經濟建設經驗、適應完善社會主義市場經濟體制新要求作出的創新和發展，表明我們黨對社會主義市場經濟的認識達到了新高度，必將對全面深化改革產生深遠影響[7]。以往我國水資源利用和配置是以政府為主導，盡量發揮市場在配置中的作用，而這次全會上提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”，為水資源產權明晰和界定、交易提供了指導原則。特別是在節約農業水資源方面，為真正實行農民用水權明晰和交易、補償等提供了政策保障。

1.6 2015年中央1號文件及出臺的《關于加快推進生態文明建設的意見》，再次突出水權制度改革并提出相關要求

2015年初，中共中央、國務院一號文件印發了《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》[8]，《意見》對水利工作提出相關要求。指出：深化水利改革，建立健全水權制度，開展水權確權登記試點，探索多種形式的水權流轉方式；推進農業水價綜合改革，積極推廣水價改革和水權交易的成功經驗，建立農業灌溉用水總量控制和定額管理制度，加強農業用水計量，合理調整農業水價，建立精準補貼機制。由此可見，“水利是農業的命脈”，水權制度改革是深化水利改革的重要內容，已經成為農業現代化建設的基礎性工作。繼1號文件后，中央又下發《關于加快推進生態文明建設的意見》[9]指出：在水資源利用方面，要推行市場化機制。加快水權交易試點，培育和規范水權市場。同時，健全生態保護補償機制。引導生態受益地區與保護地區之間、流域上游與下游之間，通過資金補助、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式實施補償，建立獨立公正的生態環境損害評估制度。可見，水被定位為生態文明建設不可或缺的自然因素，而管好水又是生態文明建設的主要手段之一。

1.7 落實推進 “河長制、湖長制”,為助推水權明晰提供保障

2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。目前，各級政府正在謀劃成立“河長辦公室”，專門負責管理、指導并全面推行河長制。“河長制”即由各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責轄區內河流的水環境及其污染治理、水資源分配和利用等諸多河事[10]。 “河長”依法負責督辦河流水環境綜合治理，為逐步形成水資源管理的制度化、規范化的體制機制以及助推水權明晰提供保障。

2 水權制度明晰與交易的實踐探索及存在問題

歸納上述中央和國務院近年內連續出臺的關于水問題的各項改革舉措，可以說是歷史上空前的，客觀上講這也是歷史的必然抉擇，是國家最高決策層不失時機、實事求是地抓住了水資源這個束縛經濟社會發展的核心瓶頸問題。因此，充分認識到水權明晰、界定與交易的重要性和所面臨的問題十分重要。

2.1 宏觀上我國水資源開發已逼近“紅線”，各行業全面節水勢在必行

2015年4月中共中央國務院出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》中指出：全國用水總量力爭控制在6700億m3以內，萬元工業增加值用水量降低到65 m3以下，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上；而目前“全國用水總量正在逐步接近國務院確定的2020年用水總量控制目標，海河、黃河、遼河流域水資源開發利用率已經達到106%、82%、76%，西北內陸河流開發利用已接近甚至超出水資源承載能力。農田灌溉水有效利用系數為0.52，低于0.7以上的世界先進水平，萬元工業增加值用水量為世界先進水平的2倍左右”[11]；大部分地區的井灌區超采地下水導致地下水位下降，出現地下漏斗的面積增加；工業等行業水資源開發利用強度仍在加大，農業用水方式粗放，大水漫灌的現象仍很普遍。從全國來看水資源開發利用已逼近紅線，節約用水不論在技術上還是在管理制度上的創新，必須雙管齊下，勢在必行。

2.2 節水型社會的意識沒有全面形成，水權改革仍處于較低級階段

目前，全社會還沒有形成節約用水的意識和習慣，尤其是具有最大節水潛力的農業用水戶。絕大多數農民朋友還沒有意識到水資源的商品化、市場化的時代即將到來，農業灌溉節水的積極性也沒有被調動出來，灌溉用水的按畝收費方法導致的“先到先得、多用多得”的慣例仍然成為節水的障礙理念。農業水權改革的攻堅階段是在國家或政府推動水資源所有權屬于國家的基礎上，再把使用權分配到基層行政區域和微觀用戶，節約用水的農戶間相互交易；目前水資源的使用權指標，流域或省(區)、市(縣)分配水權工作已經開展，如黃河流域的寧夏、內蒙古的水量分配和水權置換已有一定的積累經驗。但水權明晰、界定和交易在微觀農戶間展開目前還沒有完全成功的案例。筆者在內蒙古達拉特旗四村黃河灌域用水協會的調研中發現：絕大多數農民用水戶不知道水權的含義，對自己的用水權屬不清楚；對節水后還能交易并從中得到好處持懷疑態度；內蒙古達拉特旗昭君鎮農民對政府操作引導下的水權置換項目很支持，因為水權置換把農業用水用于工業企業，工業企業出錢修農田基礎設施，農民積極支持；但一旦置換的用水指標上升，用于農業灌溉的節水力度加大，每個農戶的節水問題就會凸顯，水分配的合理性與公平性成為用水戶之間的主要矛盾；而農民用水戶對水權明晰、界定及其戶與戶之間的交易，顯然缺乏一定的心理準備。

2.3 水權交易制度創新受到技術因素的阻礙

黑龍江省蘭西縣長崗灌區于2013年初在農民用水戶協會基礎上探索建立水銀行，為提水灌區內農民用水戶搭建用水信息平臺、水權交易平臺、存儲平臺等。通過宣傳農民接受初始水權后，并與灌區管理站簽訂用水合同，合同包括用水量、電價、水價，連同界定的初始水權，節約下來的水量可通過水銀行進行交易，并探索如何避免斗渠、農渠渠道的上游多引水而造成下游無水可引，以及浪費水資源的現象。起初，大家的積極性都很高，干、支渠以上由于有水閘控制，引水量可以計量，而斗、農渠無計量設備，以一個農渠為單位，30戶農民根據總引水量，每戶多少采取民主協商和管水員監督引水時間和水量等，確定每戶的用水量。但這種方法計算的不夠精準，要使每個農戶都能達成共識并認可的引水量，開會商量或分時灌溉及監督所花費的時間成本很高。實際上,盡管簽訂了初始水權，交易還是無法順利進行。主要原因是受到入戶的量測水設備及渠道標準等技術問題(當然也包括技術上可行但成本太高)，使得水權制度創新成了一紙空文。

以往水權制度創新的實踐表明，技術因素制約著制度創新，當技術沒有達到一定水平，如灌區的量測水技術落后，就會使得進入每個家戶農田的灌溉用水量計量難以進行或計量成本大大提高。這樣，農戶間節約水量的交易就不能順利進行。技術進步可以在一定程度上降低產權的排他性費用，從而使水權制度成為可能。可見，人類對制度的需求除了受利益、相對價格等因素的制約以外，還受技術因素的制約。而制度創新盡管受技術的制約，但有限資源的缺乏和優化配置會倒逼技術的改良和投資的加大。正如法國經濟學家托馬斯·皮凱蒂在他的近作《21世紀資本論》中提到的：“增長、競爭與技術之間的不斷博弈將會逐漸降低社會不同階層之間的不平等程度，促進社會更加和諧地發展。”[12]這是肯定的，這是大勢所趨。另外，由于技術的約束，無法進行按計量用水收費，盡管明確灌溉用水的私人產品屬性，若仍然是按畝計收水費，也無法擺脫水費支出與用水量不相關的局面，即使水價提高，對水的需求量也不會下降，農民用水戶節水必然缺乏動力。

3 關于推進民間水權交易，全面建立節水型社會的幾點思考

3.1 降低交易成本是全面促進民間水權交易的關鍵

2000年11月，浙江省義烏市一次性出資2億元，向東陽市買斷了每年5000萬m3水資源的永久使用權，成為中國水權交易的第一案。但東陽和義烏的“水權”交易，實質是政府操作下的政府之間的水資源“使用權轉讓”。十五年過去了，除了“轉讓”，增加了一個“置換”，沒有實質的依靠供需關系來決定價格的“交易”。而對于水資源屬性的“特殊資源”，只有在稀缺時交易才真正有意義。如“黃河水權市場分三級：流域級水市場、省(區)級、農戶級三級模式”[13]，假設水資源短缺，前兩級是解決重新配置的問題，而最后一級才是真正實現“節約”的核心問題。 甘肅民勤縣和張掖市的實踐也說明了這一點。從理論上我們不難看出：共有水權制度(Ⅰ)的總產值 = 制度(Ⅰ)的收益-制度(Ⅰ)的交易成本；產權明晰的水權制度(Ⅱ)的總產值 = 制度(Ⅱ)收益-制度(Ⅱ)的交易成本。顯然，制度(Ⅱ)比制度(Ⅰ)更有效率的條件是：制度(Ⅱ)的總產值大于制度(Ⅰ)的總產值，即：[制度(Ⅰ)收益 -制度(Ⅱ)收益 ]>[ 制度(Ⅰ)交易成本 -制度(Ⅱ)交易成本]。基于以上分析，交易成本的高低決定水權交易是否順利和成功的關鍵因素。

甘肅省張掖市水管單位在幫助農民確立初始水權后，并以“水票”的形式把“權屬”發給農民用水戶，用水戶節約下來的“水票”可以進行交易和轉讓。結果使得整個黑河流域的引水量明顯較少，節約下來的水量為生態補水做出了貢獻。但也有問題存在，即農民反映可交易的“水價格偏低”，交易的水價比預期的低，水權交易的意識就會降低，加之信息溝通不暢，則導致交易成本上升，進而加大了水權交易的難度。2013年5月筆者親自就“水票”交易存在的問題，調研了民勤縣紅崖山等灌區，這些灌區的“水票交易”成交后，也存在預期水價偏低的現象。同時用“IC卡”單戶取水，還存在渠系用水損失比多戶取水大的問題。這一問題需要通過水權制度的進一步創新來實現，否則水權交易及交易平臺建設缺乏動力。在初始水權的確定上，是由縣政府分配到鄉鎮，各鄉鎮再結合各自實際分配到各村農民用水者協會，協會將水權分配管理到各農戶、機井和輪次[14]。這種至上而下的分配，應充分考慮農作物生長規律和灌溉制度，以保證農民的用水權益；同時，避免水權行業置換水量過多壓縮農業用水。民勤縣和張掖市的做法還是走在全國前列的，并起著示范作用。因為“水票”作為水權、水量、水價的綜合載體，是連接政府、農戶、市場的核心介質。水票交易制度的創新，使得農民用水戶對水資源利用的使用權、經營權和可交易權得以確立和充分體現。對促進水權市場發育和完善，推進由水管單位總量控制和定額管理的宏觀指導，向由市場決定資源配置邁出了重要的一步。但強調的是，我國水資源的特征和以往水權置換及初步交易的經驗表明：市場和行政手段必須有效的結合起來，才能充分體現中國特色的水市場經濟。

3.2 初始水權界定與農民用水戶的利益掛鉤是水權交易的前提

制度經濟學家科斯在考慮交易成本的情況時，承認任何制度創新或變遷能否實現，制度變遷的收益與制度成本的比較是關鍵因素。合法權利的初始界定會對經濟制度的運行效率產生影響[15]。權利是一種調整，會比其他安排產生更多的產值[15]。所以必須通過對初始權力界定后的成本與實際效果對比來具體分析，以選擇合適的制度安排，如果制度安排的成本太高，則這種安排將失去效率。因此，一種制度安排的總產值，取決于這種制度的運行收益與運行成本的比較，只有在預期收益大于預期成本的情況下，才會最終實現制度的變遷。

為了保證國家、社會、區域、生態和個人的用水利益合理地分配，權衡的主要辦法就是注重初始水權界定的科學性的同時，多考慮利益相關者尤其是農民用水戶的收益是關鍵。農民所考慮的是用水的效率和產出效益。調研中發現農民所想：“節水不增收，節水若使得用水價格增高，用水戶節水沒有激勵。”可用下列幾種情況表示用水戶的心理變化：(1)節水收益>從增產中獲得收益：用水戶節水有激勵(積極節水)。(2)節水收益<增產收益：用水戶選擇不節水。(3)節水收益=增產收益：用水戶選擇節水也可以不積極節水，這取決于農戶的節水意識。

目前，甘肅、寧夏、內蒙古等省在初始水權的確定上，大都以政府部門或水管單位根據水資源總體分配，從上至下的按行政區域分配水權，農民的初始水權在分配中處于被動或缺乏討價還價的主觀意識。因此，激勵農民積極參與水權改革運動的最有效思路是讓農民在行動中得到更多的好處。值得注意的是：水權界定或交易，核心目標是節約用水。節水問題關系到社會、經濟、生態等問題，不能只強調個人利益、集體利益，還要充分考慮社會、民族、生態的整體利益。

3.3 完善水權交易平臺，建立“水銀行”運行機制是水權交易全面展開的保障

黨的十八屆三中全會要求，“將水資源管理、水環境保護、水生態修復、水價改革、水權交易等納入生態文明制度建設。”如何進行農業水資源的合理確權和交易制度的平臺設計，是此輪水資源管理改革的基礎性重要工作。

首先，生態補水補償機制能夠激勵無法交易的剩余水量反哺環境。如民勤縣井灌區節水，通過回注地下水，減少地下水位下降，產生地下漏斗，為環境和生態補水，政府應給予補償。因此，在水權交易制度創新的同時，要考慮生態補償機制的建立和完善。民勤縣在近幾年探索建立“天上水、地表水、地下水‘三水’聯合調度長效機制”[14]，特別是在“三水”配置和交易的價格由“以畝收費”向“按方(立方米)收費”，做出了大量的探索。

其次，內蒙古和寧夏的引黃灌區的農民通過多年的“水權轉換”已經適應，至少并不抵觸。因為水權置換，農業節水反哺工業，工業的高效用水創造價值的一部分支持農田灌區的灌排設施得以完善。若置換的水量繼續增加或水資源短缺嚴重時，農戶間的水權交易將成為必然，但目前交易平臺如何建立并沒有做好軟件和硬件上的準備。國際上有實踐操作經驗或已被國內專家認可的水交易平臺——“水銀行”建設,可將賣家節余的水量存進來,通過水銀行信息平臺發布，買家可以自由購買。同時，水銀行建設促進了政府職能轉變，把以往發揮市場在水資源配置中的基礎性作用真正變成市場在資源配置中起決定性作用的基礎平臺。民勤縣正在“加快建立水權交易市場和公平合理、平等有償的水權水市場運行體系，層層搭建有形水權交易平臺，積極探索買賣、寄售、預購、兌換、寄存、回購、拍賣等多種水權交易方式，進一步規范不同層次和不同水量的水權交易程序，推動水資源優化配置，保障水資源可持續利用。”[14]

再次，進一步完善“行業水權置換”的責、權、利問題，避免“基礎設施建設過程中存在的制度性障礙”[16]，以及“水權置換后”的農田水利工程建設與管理、養護維修相分割的狀態。只有通過交易平臺建設及運行機制的完善，才能使政府、用水戶協會、農民之間的水信息溝通渠道暢通，以保障水權交易在用水戶之間全面展開，才能促進節水型社會全面建成和實現生態文明。